国家贫困治理的“总体—技术范式”——脱贫攻坚如何克服“时间—任务悖论”

张兆曙

提要：脱贫攻坚给社会科学提出了一个关于国家贫困治理能力的重大议题,即它何以能够克服“时间—任务悖论”而成就人类减贫史上的奇迹。脱贫攻坚最重要的制度创新在于,举国体制和技术性治理相结合,形成一种国家贫困治理的“总体—技术范式”。在治理结构上,脱贫攻坚诉诸举国体制构建了强有力的组织动员体系、全方位的政策保障体系和全覆盖的定向帮扶体系。同时,城乡关系的革命性变化为举国体制带来了新的结构性优势;在治理方式上,脱贫攻坚形成了以精准为原则,以户为政策单位,以数字化治理、个案化治理和第三方治理为基本形式的技术性治理。特别是技术治理对群众路线的双重夯实,释放出巨大的治理效能。脱贫攻坚之所以能够克服“时间—任务悖论”,主要得益于“总体—技术范式”的任务中心化机制、全景问责机制和下沉治理机制对新治理结构和新治理方式的制度性转化。

2015年11月29日,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》确定了“到2020年我国现行扶贫标准下7000多万农村贫困人口摆脱贫困,贫困县全部脱贫摘帽”的重大任务。以此为标志,我国扶贫开发工作进入一个新的历史阶段。就扶贫开发的一般规律而言,减贫是一个先易后难、由浅入深以及经济增长的减贫作用逐渐减弱的过程。改革开放以来,我国采用过三条不同水平的贫困标准:一是1978年的低水平生存标准,即按1978年价格每人每年100元标准;二是2008年的基本温饱标准,即按2008年价格每人每年1196元标准;三是2010年的稳定温饱标准,即按2010年价格每人每年2300元标准。(1)王旭明:《农村贫困标准变化彰显扶贫攻坚新成效》,《中国国情国力》2019年第10期。除收入标准之外,现行扶贫标准还包括“两不愁、三保障”(即不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障)的生活标准。这一综合标准,实际上相当于农村人口跨入小康的门槛,是依据全面建成小康社会的任务设定的。

如果从1986年扶贫开发被确立为国家战略算起,2015年以前的扶贫开发主要是针对贫困程度轻、脱贫难度小的贫困人口;而剩余贫困程度深、脱贫难度大的7000多万绝对贫困人口,则要求在2020年底之前全部高标准脱贫。很显然,脱贫攻坚面临着时间十分紧迫、任务异常艰巨的结构性矛盾,本文将其定义为“时间—任务悖论”。中央文件因此使用了“最艰巨”“啃硬骨头”“攻坚拔寨”等表述,将这一空前的扶贫开发定义为一场国家战役。然而,面对如此艰巨的重大任务,仅用5年时间,脱贫攻坚战即取得全面胜利,832个贫困县全部脱贫摘帽,现行标准下农村贫困人口全部脱贫(实际公布的数字为9899万)。脱贫攻坚的胜利不仅是一个实践上的奇迹,而且在理论上留下了巨大的疑惑:在强烈的“时间—任务悖论”中,脱贫攻坚战究竟是如何打赢的?国家贫困治理能力何以能够在短时间内大幅度提升?

脱贫攻坚引起了社会科学的广泛关注。最初的学术关注点集中于脱贫攻坚的单项政策或专项治理研究,比如数字化治理、贫困识别、项目运行、兜底保障、驻村帮扶、产业扶贫等。随着“后2020”时代的到来,学术界开始向脱贫攻坚的经验总结推进,对中国共产党的引领作用及其在脱贫攻坚中的治理实践进行理论提炼。但是,主要围绕国家能力和治理模式展开的经验总结,普遍忽视了脱贫攻坚面临的“时间—任务悖论”。基于此,本文将以国家贫困治理能力为分析中心,重点回答脱贫攻坚何以能够克服“时间—任务悖论”,并据此形成一种对脱贫攻坚的整体理解。

“时间紧、任务重”是中国地方政府和基层组织在完成自上而下的重大任务时,经常面临的一种工作困境,即要求在较短时间内完成常规状态下难以完成的任务。在更广泛的意义上,“时间紧、任务重”的双重限制,凸显了中国作为后发国家在赶超型现代化进程中特有的发展要求。其中,“时间紧”意味着工作的紧迫性,代表进度要求;“任务重”意味着工作的艰巨性,代表困难程度。就正常逻辑而言,任务越重,需要的时间越长,艰巨性往往与长期性联系在一起。因此,“时间紧、任务重”的特殊限制构成一种悖论性质的责任困境,即“时间—任务悖论”。受其影响,重大任务的完成往往充满了不确定性,并因此成为一个在学术上难以把握的问题。然而,对于由顶层设计推动的发展来说,重大任务又显得异常重要。地方政府完成重大任务的方式、过程与结果,一直受到社会科学的广泛关注。在相关文献和理论资源中,我们可以分别从政策落实和治理策略的角度去梳理“时间—任务悖论”对重大任务的影响。

(一)变异论:“时间—任务悖论”是否导致政策变异

国家层面在做出打赢脱贫攻坚战的同时,还根据现行扶贫标准出台了一系列支持性的扶贫开发政策。地方政府的各级责任主体主要依靠自上而下的政策落实及政策标准,完成脱贫攻坚的重大任务。换言之,脱贫攻坚的重大任务能否顺利完成,取决于政策落实的过程与结果。然而,“时间—任务悖论”带来的压力与行动困境,很可能对政策落实的过程与结果产生影响,进而影响到重大任务的完成。因此,政策落实构成理解“时间—任务悖论”影响脱贫攻坚的一个重要角度。

政策落实的相关研究有一个重要发现:受制于某种难以克服的行动困境或目标压力,自上而下的政策在落实过程中常常会发生变形走样、打折、名实分离等变异现象,简称政策变异论。变异论的代表性成果是变通理论。该理论认为,在自上而下的新制度推行过程中,客观的行动困境或目标压力会促使基层单位的执行者通过重新定义政策概念边界、调整制度安排的组合结构、利用制度约束的空白点和打政策擦边球等变通手法,自行改变原制度中某些部分的决策,从而推行一套经过改变的制度安排。(2)制度与结构变迁研究课题组:《作为制度运作和制度变迁方式的变通》,《中国社会科学季刊》(香港)1997年冬季卷(总21期)。变通理论对政策变异的解释是基层政策主体基于特殊考虑而采用的一种策略性抗拒。另一种解释则将政策变异归因于制度设计的原则性与执行过程的灵活性。中央层面的制度安排在向下落实的过程中,往往需要经过再细化和再规划的过程,而基层自由量裁权的行使和具体化运用,自然会形成中央统一性与地方多样性的基本格局。(3)贺东航、孔繁斌:《公共政策执行的中国经验》,《中国社会科学》2011年第5期;吕方:《“复杂政策”与国家治理——基于国家连片开发扶贫项目的讨论》,《社会学研究》2017年第3期。政策落实中发生的变异,实际上是地方多样性的一种表现。当然,政策变异也并非简单地变形走样和打折。由于中国行政体制具有独特的运作特征,当一项新制度安排被强制实施时,新制度的执行者并没有太多选择的自由。政策落实首先发生的是一种形式绩效上的“通”,然后经过长期的和反复性实践才能取得实质性绩效的“变”,因此政策变异也表现为一个由名到实的过程。(4)刘玉照、田青:《新制度是如何落实的?——作为制度变迁新机制的“通变”》,《社会学研究》2009年第4期。

按照变异论的逻辑,“时间—任务悖论”导致脱贫攻坚的政策变异,是一个合乎逻辑的结果。但是,由于脱贫攻坚对扶贫政策高度依赖,一旦地方责任主体在落实政策过程中出现普遍的变形走样、打折和名实分离,打赢脱贫攻坚战就变成了一件几乎不可能完成的事情。政策变异的一个前提是政策制定者对于基层执行情况的信息残缺。(5)制度与结构变迁研究课题组:《作为制度运作和制度变迁方式的变通》,《中国社会科学季刊》(香港)1997年冬季卷(总21 期)。正是政策制定者的信息残缺为政策变异提供了体制性空间。需要注意的是,在打赢脱贫攻坚战的战略部署中,国家层面设计了一系列旨在避免信息残缺而影响政策落实的制度安排,比如:通过全国扶贫信息网络系统,掌握建档立卡贫困户精准扶贫的微观信息和贫困人口的脱贫进展等在地化信息;通过直接面向贫困人口的第三方评估,对地方党委政府进行脱贫攻坚的成效考核。总之,脱贫攻坚的政策落实并不明显存在利用信息不对称而发生政策变异的空间。

(二)策略论:脱贫攻坚的治理策略是否依赖“制度沿用”

国家治理领域的研究发现,在中国行政体系或央地关系中,许多自上而下的重大任务和治理目标往往需要借助特定的治理策略,才能成功克服特定的结构性困境。本文将相关理论资源统称为策略论。策略论的代表性理论资源主要包括“压力型体制”“运动式治理”“行政发包制”和“央地分治模型”等。这些理论都能够对脱贫攻坚重大任务的完成提供一定程度的解释,并得到相关研究的重视和广泛采用。按照策略论的逻辑,若不借助特定的策略提升国家贫困治理能力,脱贫攻坚不可能克服“时间—任务悖论”进而实现大规模减贫。问题是,脱贫攻坚所取得的治理成效,是不是制度化沿用既有治理策略的结果。

在脱贫攻坚的相关研究中,压力型体制和运动式治理是两个被广泛采用的理论工具。压力型体制是一种以“目标责任制”为主要内容和以“一票否决”为基本特征的治理策略。(6)荣敬本等:《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社,1998年。从实践上看,脱贫攻坚战确实带有压力型体制的特征。但是,脱贫攻坚对压力机制的运用,不仅要求责任主体的目标精准,而且要求实现目标的方式精准,显然不同于仅仅针对目标进行“一票否决”的压力型体制。脱贫攻坚对压力机制的运用并不是简单沿用压力型体制。运动式治理主要是中央政府不定期打破行政程序,对地方政府的偏离行动进行集中整治和纠偏,(7)周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012年第9期。或国家通过“非制度化”“非常规化”和“非专业化”手段对社会进行的改造。(8)冯仕政:《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》,《开放时代》2011年第1期。从形式上,脱贫攻坚战确实具有运动式治理集中行动的特征。但它不属于自上而下的纠偏,也不属于不定期开展的整治行动,而是一种全新的治理方式。脱贫攻坚强调的“稳定脱贫”“脱贫不脱政策”等理念均表明,脱贫攻坚既追求集中行动的减贫目标,也追求制度化的长效机制和政策执行的规范性。因此,不能简单地用运动式治理来理解脱贫攻坚。

行政发包制采用的“层层整体性发包”“以结果导向为特征的考核与检查”及“承包人的无限责任”(9)周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期。等治理策略,上下分治模型中“治官与治民(治事)的分离”(10)曹正汉:《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》,《社会学研究》2011年第1期。策略,均普遍存在于脱贫攻坚的央地关系及其治理实践。“行政发包制”和“央地分治”的一个重要特征是中央政府对地方政府的实际控制权给予了足够的空间,但是脱贫攻坚的央地关系并不是一种简单的委托代理关系或授权关系。面对“时间紧、任务重”的双重限制,中央政府在确定县级党委政府承担脱贫攻坚主体责任的同时,也对贫困治理的结果和过程进行了十分严格的约束,明确反对“一包了之”。尽管县级脱贫攻坚广泛采用了“发包”策略,但所有包户、包村和包乡镇的责任人在政策标准上均不具备足够的自由裁量权。在缺乏足够实际控制权的前提下,不能基于“一包就灵”的简单逻辑,从形式上用发包制来定义脱贫攻坚的任务落实。同时,脱贫攻坚的央地关系与治理术更为复杂,中央政府不仅“治官”,而且“治事”;地方政府也通过“治官”实现“治事”,并不是简单地“中央治官、地方治事”。

(三)“总体—技术范式”:理解脱贫攻坚的一个基本框架

综上所述,受“时间—任务悖论”的影响,政策变异是一个合乎逻辑的结果,但就脱贫攻坚战的重大成就而言,变异论无疑是一个理论上的陷阱。策略论确实体现了脱贫攻坚战的实践逻辑,否则不足以克服“时间—任务悖论”。但是,如果说简单沿用压力型体制、运动式治理、行政发包或上下分治等既有的治理策略就能打赢脱贫攻坚战,不仅低估了脱贫攻坚的复杂性和艰巨性,而且忽视了脱贫攻坚在国家贫困治理上的制度创新和独特经验,无法准确、完整地理解脱贫攻坚战是如何打赢的。克服“时间—任务悖论”,需要在短时间内实现国家贫困治理能力的大幅度提升。否则,打赢脱贫攻坚战是一个难以理解的问题。换言之,从“时间—任务悖论”的角度总结脱贫攻坚的经验,就是要考察脱贫攻坚通过何种制度创新使国家贫困治理能力在短时间内大幅度提升。对此,社会科学必须在国家贫困治理结构和方式的变化中把握脱贫攻坚的制度创新,才能获得新的解释。

作为一场规模宏大的社会工程和国家行动,参与脱贫攻坚的行动主体涵盖了从中央到地方、从国家到个人、从政府到企业等几乎所有类型的结构性要素。相对于前30年的扶贫开发来说,脱贫攻坚的结构性要素发生了深刻变化,形成一种全社会共同参与的治理结构。这是脱贫攻坚第一个重大的制度创新,即脱贫攻坚在治理结构上采用举国体制。同时,脱贫攻坚在贫困治理方式上也发生了深刻变化,从对贫困户的精准识别和精准帮扶,到针对责任落实、政策落实和工作落实的考核与问责,无一不显示出鲜明的技术性特征。这是脱贫攻坚第二个重大的制度创新,即脱贫攻坚在治理方式上采用技术性治理。

举国体制与技术性治理,实际上是脱贫攻坚从制度层面对目标任务的紧迫性和艰巨性所进行的回应。“时间—任务悖论”对国家贫困治理能力提出了更高的要求,包括更充沛的治理资源和更有效的治理技术。其中,举国体制是治理结构上的制度回应,旨在为脱贫攻坚提供完备的组织体系、强大的政策支持以及充足的帮扶力量;技术性治理是治理方式上的制度回应,旨在通过“技术合理性”重构国家贫困治理的具体实践。从这个意义上说,脱贫攻坚就是通过治理结构和治理方式上的制度创新,快速提高国家贫困治理能力,进而实现大规模减贫的目标。举国体制与技术性治理相结合,是打赢脱贫攻坚战的关键。本文将两者的结合及相应的组织机制,概括为国家贫困治理的“总体—技术范式”,并将其作为理解脱贫攻坚的基本框架。其中的“总体”是指通过举国体制所形成的总体性力量;“技术”则指具体的贫困治理方式,表征着脱贫攻坚重新定义和塑造举国体制及其总体性力量的技术化实践。

从脱贫攻坚的任务结构和时间设定来看,依靠常规治理和贫困县自身的治理能力是不可能完成的。面对史无前例的减贫目标,除了诉诸举国体制重构新的贫困治理体系之外,没有其他选择。正是基于对时间紧迫性和任务艰巨性的充分认识,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》确立了“充分发挥政治优势和制度优势,举全党全社会之力,打赢脱贫攻坚战”的指导思想。简言之,国家在治理结构上的顶层设计就是举国体制。

(一)举国体制的国家思维与脱贫攻坚的重大任务

作为一种特殊的任务体制,举国体制是在某些领域的基础性能力受限的情况下,通过在全国范围内动员、协调和利用各种资源完成重大任务的国家治理方式。举国体制体现了国家谋求重大突破、实现重大发展、应对国际国内挑战和改变国家命运的强烈意志。(11)路风、何鹏宇:《举国体制与重大突破——以特殊机构执行和完成重大任务的历史经验及启示》,《管理世界》2021年第7期。新中国成立后,国家在国民经济十分脆弱的条件下取得的许多重大建设成就都是举国体制的产物。对于刚刚走出战争泥潭、积弱不振和立脚未稳的新生政权来说,举国体制塑造了强大的国家能力。正因为如此,举国体制被视为社会主义的制度优势,并上升为一种应对重大任务的国家思维,被广泛应用于国家治理的各个领域。改革开放之后,举国体制在三峡工程、南水北调、航空航天、北京奥运会、上海世博会以及新冠疫情防控中都发挥了重要的作用。(12)黄新华、石术:《论作为国家治理制度优势的新型举国体制》,《新视野》2021年第4期;任剑涛:《国家的均衡治理:超越举国体制下的超大型项目偏好》,《学术月刊》2014年第10期;何雪松:《面对病毒的社区治理: 举国体制下的基层行动者网络》,《社会发展研究》2020年第2期。

脱贫攻坚诉诸举国体制的必要性,不仅在于其被定义为事关中国共产党第一个百年奋斗目标的政治使命,而且在于脱贫攻坚任务的艰巨性已经远远超过常规贫困治理体系和治理能力的阈限。从贫困户脱贫、贫困村退出和贫困县摘帽的标准和要求来看,脱贫攻坚是一个复杂的系统工程,而不仅仅是解决收入问题。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立贫困退出机制的意见》要求,贫困户的脱贫标准包括收入达标、不愁吃(主粮、蛋白质摄入、安全饮用水等)、不愁穿、基本医疗有保障、住房安全有保障、义务教育有保障;贫困村的退出标准主要是村域综合贫困发生率低于2%(西部低于3%),统筹考虑基础设施、基本公共服务、产业发展和集体经济收入等方面的要求;贫困县的摘帽标准主要是综合贫困发生率低于2%(西部低于3%)以及作为参考标准的群众满意度等。

贫困户的稳定脱贫既要做到收入达标,还要实现“两不愁、三保障”。单就收入而言,所有被识别为贫困户的家庭有一个共同特征,即几乎没有稳定的收入来源,因病、因残、缺劳力和缺技术是绝大多数贫困户的致贫主因。贫困户往往需要多种政策(比如医保、低保、产业支持、小额贷款、土地入股、资产收益、产业带贫等)的持续支持,才有可能在脆弱的家庭经济结构中培育出一条相对稳定的收入路径。也就是说,仅仅贫困户的收入达标所包含的政策和资源的支持、协调、动员、落实、改进与监督,其困难程度就超出了基层干部和常规扶贫体系的能力范畴。当这样的工作难度从贫困户的收入达标扩展到“两不愁、三保障”,再从贫困户脱贫扩展到贫困村的退出以及贫困县的摘帽时,其工作难度是超乎想象的。进一步而言,如果将一个贫困县的工作难度推及到整个中西部地区832个自然条件差、经济基础弱的贫困县以及深度贫困的“三区三州”和集中连片特困地区,特别是所有的任务被压缩到5年时限时,脱贫攻坚即变成了一场“唯有采取超常规举措”才能打赢的国家战役。

(二)脱贫攻坚的治理结构与总体性力量的形成

举国体制在脱贫攻坚中的具体运用,首先需要解决的问题是通过何种方式“举全党全社会之力”形成脱贫攻坚的总体性力量。从中共中央、国务院的战略部署来看,脱贫攻坚主要通过重构国家贫困治理的组织动员体系、政策(资源)保障体系和社会帮扶体系,从结构上奠定举国之势。

1.通过强化党的领导和政府主导形成强有力的组织动员体系

大凡从政治上定义的、需要通过举国之力完成的重大任务,往往都意味着迈克·曼所区分的国家基础性权力与决断性权力之间存在较大的落差。这表明国家贫困治理领域的“现行治理体系及其治理能力无法满足国家政治决断的要求”(13)张兆曙:《治理共同体:部门分立体制下联合治理的组织形式》,《浙江学刊》2014年第1期。,需要吸纳更多外部资源填补落差。毫无疑问,要完成脱贫攻坚这样具有战略意义的重大任务,如果没有一个强有力的组织动员体系,确保足够的参与力量形成总体性,脱贫攻坚所面临的“时间—任务悖论”几乎是无法克服的。因此,党的领导和政府主导实际上是以举国之力打赢脱贫攻坚战的组织保障。

按照贫困退出的标准和工作内容,县域脱贫攻坚的参与主体包括:所有涉农行业部门;县乡村三个组织层级;学校、医院、农业合作社和带贫企业等关联主体。但是,所有卷入其中的行业部门、组织层级和关联主体都有自己的决策偏好、运行机制、利益关系和组织目标,而脱贫攻坚的时间任务结构则要求所有参与主体形成一个总体的集成系统,以克服多龙治水的部门分割、运行障碍与政策悬浮等弊端。为此,所有贫困县均成立了由党政主要领导共同负责的县级脱贫攻坚指挥部,形成“党政一体的组织动员体系”(14)李小云、徐进、于乐荣:《中国减贫四十年:基于历史与社会学的尝试性解释》,《社会学研究》2018年第6期。,充当“执行重大任务的特殊机构”(15)路风、何鹏宇:《举国体制与重大突破——以特殊机构执行和完成重大任务的历史经验及启示》,《管理世界》2021年第7期。,专门负责脱贫攻坚的决策指挥、组织动员和统筹调度。同时,所有承担扶贫任务和业务的行业部门,均设立专门机构,配备专职责任人,受脱贫攻坚指挥部的统一调度。随着脱贫攻坚指挥部的成立和运行,贫困县的扶贫开发在工作性质上发生了重要变化,即从扶贫办的专项职能变成县级党委政府的中心工作内容。

2.以财政投入和金融支持为核心构建全方位的政策保障体系

要实现所有绝对贫困人口稳定脱贫,无论是解决“两不愁、三保障”,还是实现贫困户经营性收入稳定增长,贫困县自身财力和原有扶贫资金的规模与结构,无异于杯水车薪。从中央确定的“五个一批”脱贫路径来看,每一条脱贫路径都对资金有刚性要求。这就需要国家强有力的政策支持,特别是扶贫开发的增量资金和更灵活的使用权限。因此,国家的顶层设计充分利用中央与地方的财政势差和金融政策工具,紧紧围绕脱贫攻坚的资金增量和资金结构,以财政投入和金融支持为核心构建了一套全方位的政策保障体系。其中,财政政策支持主要表现为加大财政投入的力度和统筹使用涉农财政资金,以适应脱贫攻坚任务的需要。金融政策支持则表现为根据扶贫开发的需要拓展融资渠道、扩大融资规模、降低融资成本和简化融资程序。除此之外,国家对脱贫攻坚的政策供给还包括医疗、社保、住建、民政、交通、土地、水利、农林、教育和就业等所有与贫困户生产生活相关的支持政策,共同构成一个以财政金融政策为核心和多种政策紧密配合的政策保障体系。

3.通过整合全社会扶贫资源建立多层次、全覆盖的帮扶体系

脱贫攻坚的一项重要制度安排是帮扶体系的构建,也就是借助党政引领的组织动员体系,充分吸纳、整合、统筹一切可利用的体制资源和社会资源,构建责任清晰的定向支持和精准帮扶体系。脱贫攻坚中的帮扶体系包括多个层次:一是地区帮扶,即东西部扶贫协作,东部发达地区对口支援中西部贫困地区,实行东部县(市)与扶贫协作省份的国家扶贫开发重点县结对帮扶,帮扶内容涉及资金支持、产业培育与农产品对接、技术培训与劳务输出、教育和医疗帮扶、人才培养等;二是组织帮扶,即单位定点扶贫,从中央部委、直属事业单位、中央企业到省、市、县几乎所有体制内的单位,都承担定点扶贫的任务,实现定点扶贫全覆盖。在组织帮扶的框架内,不仅每个贫困县、贫困村有定点扶贫单位,而且每个贫困户都有指定的帮扶责任人;三是社会帮扶,也就是鼓励和吸纳有条件的民营企业、社会组织及个人等社会力量参与包村包户,提供定向帮扶。比如“万企帮万村”、龙头企业带贫等。为了打赢脱贫攻坚战,国家和地方对三个层次的帮扶体系进行统筹,同时提高定向帮扶的制度化程度,确保人才、资金和技术的定向流动和精准发力。

(三)城乡关系变迁与新结构性优势

诉诸举国之力构建的三大贫困治理体系,标志着脱贫攻坚在治理结构上获得了一种总体性。这种总体性包括两个层次:一是贫困县内部总体性的参与结构,即在贫困县内部形成所有体制资源和行业部门对脱贫攻坚的总体性参与;二是全国范围内总体性的支持体系,即在全国形成面向832个贫困县、12.8万个贫困村和7000万贫困人口脱贫的总体性支持。相较于计划经济时代的举国体制,脱贫攻坚的总体性力量之源发生了变化。其中,最重要的变化在于城乡关系的结构性变迁。计划经济时代的城乡关系是一种以农村为主的城乡关系,占主导地位的人口是农民,占主导地位的产业是农业。但是,诉诸举国之力进行的重大建设任务,主要集中于城市以及依托城市发展的科技和工业领域,因此举国体制的主要建设取向是指向城市的,这与当时“农业支持工业、农村支持城市的城乡发展格局”(16)陆学艺:《中国社会结构的变化及发展趋势》,《云南民族学院学报》(哲学社会科学版)2006年第9期。保持一致。因此,计划经济时代的举国体制对于农村具有较大的依赖性,总体性的力量之源主要来自农村。

2014年,国家开始对全国所有贫困人口建档立卡,为打赢脱贫攻坚战进行精准识别和精准脱贫的技术准备。从这一时间点来看,经过30多年的改革开放之后,中国城乡关系已经演变为一个以城市为主的城乡关系。国家统计局的数据显示:2014年中国农村人口61866万,占总人口的比例为45.23%;城镇人口74916万,占总人口的比例为54.77%。同时,2014年全年国内生产总值636463亿元,其中:第一产业增加值58336亿元,占国内生产总值的比重为9.2%;第二产业增加值271764亿元,占国内生产总值的比重为42.7%;第三产业增加值306038亿元,占国内生产总值的比重为48.1%。(17)中华人民共和国国家统计局:《2015中国统计年鉴》,中国统计出版社,2015年。也就是说,从脱贫攻坚所处的城乡关系来看,占主导的人口是城市人口;占主导地位的产业是主要依托城市的第二、第三产业。相较于计划经济时代,城乡关系的革命性变化对于脱贫攻坚的治理结构具有重要的含义。

举国体制在本质上是依靠资源的定向流动形成结构性优势,提升针对重大任务的国家能力。在以农村为主的城乡关系中,举国体制的结构性优势来源于庞大的农村人口基数,这个过程中资源的定向流动主要是从农村流向城市。但是脱贫攻坚的举国体制表现出一种相反的趋势,即来自城市的或者主要由第二、第三产业所创造的资源,经由国家动员、协调、整合、统筹和制度化配置,定向流向贫困农村。从形式上看,脱贫攻坚的资源流动有多种形式:由城市向农村、从中央到地方、从上向下、由国家到个人、从东部向中西部、从第二和第三产业向第一产业等。但在整体空间关系上,无论是沿着国家行政体系的流动,还是地区间的流动或者产业间的流动,主要表现为从城市向农村的流动。因为在以城市为主的城乡关系中,可供国家调配和动员的资源主要是依托城市创造出来的。脱贫攻坚的结构性优势是依赖于以城市为主的城乡关系及其资源势差而形成的。正是这种新的结构性优势,为脱贫攻坚克服“时间—任务悖论”创造了条件。

脱贫攻坚面临着一个技术上的挑战,即诉诸举国体制形成的总体性力量如何与每一个贫困户的收入达标和“两不愁、三保障”,以及与每一个贫困村的基础设施、公共服务、产业发展和集体经济收入等具体工作有效结合起来,形成解决具体问题的治理能力。如果缺乏科学、合理的配置,总体性力量可能仅仅停留于一种理论上的治理能力。基于对前30年扶贫开发经验的总结以及对精准扶贫的前期探索与准备(2013—2015),脱贫攻坚逐渐形成了以“精准”为原则,以数字化治理、个案化治理和第三方治理为主要形式的技术性治理,特别是技术性治理与党的群众路线相结合,释放出强大的贫困治理能力。

(一)脱贫攻坚的技术性治理及其核心原则

脱贫攻坚的核心目标是7000万绝对贫困人口的高标准脱贫,这些贫困程度深、脱贫难度大的贫困人口,绝大部分处于中西部22省(区、市)自然条件差、经济基础薄弱的偏远农村和城乡市场结构的末梢,很难分享到以城市为中心的地区经济的发展红利,(18)张兆曙、王建:《城乡关系、空间差序与农户增收——基于中国综合社会调查的数据分析》,《社会学研究》2017年第4期。无法通过市场化进程自然脱贫。针对这一状况,脱贫攻坚需要进行治理结构的制度化配置,也就是通过制度化的方式将举国体制的总体性力量与分散型重大任务进行合理配置,将制度优势和结构性优势转化为针对具体贫困人口的治理效能,否则,举国体制将无从施展。治理结构的制度化配置包括三个方面:首先是统一管理——对总体性力量与重大任务进行整体统筹,建立全国一盘棋的脱贫攻坚管理体系;其次是政策恰适性——脱贫攻坚中政策工具的使用要恰到好处;第三是目标约束性——所有贫困治理手段和过程均受脱贫目标的约束。

治理结构的制度化配置体现了脱贫攻坚追求治理方式上的技术合理性,也就是在扶贫资源配置和政策工具的使用上寻求贫困人口脱贫、贫困村出列和贫困县摘帽的最优解。这种技术层面的合理性,在本质上属于韦伯所讲的工具理性,它更加关注扶贫的投入与产出,追求两者关系的合理化,强调手段(过程)对结果负责,并具体表现为一系列对贫困治理方式的技术性要求,比如:贫困治理对象可进行技术性界定;贫困治理手段具有可操作的技术性标准;贫困治理结果可进行技术性评价;等等。从这些技术性要求出发,脱贫攻坚确立了一种以精准为核心原则的技术性治理,即精准扶贫。从2013年开始,经过三年的前期探索和经验积累,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》从制度上确定了精准扶贫的六个原则,即扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准和脱贫成效精准等。

从贫困治理的操作层面上讲,所有的精准原则,都需要通过具体的测算方式来体现其是否合理。而技术上的可测算性,取决于政策落实的结果是否可以按照特定的尺度进行核算。政策单位的尺度越小,技术核算的边界越清晰,越容易判断政策落实是否精准。相对于以往的扶贫开发,脱贫攻坚在治理技术上发生了一个重要变化,即将政策落实的单位缩小至户(即政策到户)。这不仅仅是一个尺度上的变化,更重要的是以户为单位的瞄准、核算和管理,满足了贫困治理在对象、手段与结果上对技术精准的所有要求,从而极大地提高了扶贫核算的精准度。(19)王雨磊:《数字下乡:农村精准扶贫中的技术治理》,《社会学研究》2016年第6期;李小云、唐丽霞、许汉泽:《论我国的扶贫治理:基于扶贫资源瞄准和传递的分析》,《吉林大学社会科学学报》2015年第4期。于是,以户为单位的技术测算就成为脱贫攻坚最重要的“治理术”,贫困识别、政策工具选择和扶贫成效评价等治理过程均以“家计调查”或“入户核算”的结果为依据。这种独特的“治理术”服务于治理结构的制度化配置,就形成了三种对应的技术性治理形式:服务于统一管理的数字化治理;服务于政策恰适性的个案化治理;服务于目标约束性的第三方治理。

(二)技术性治理的基本形式

1.数字化治理

脱贫攻坚中的数字化治理是指,为了建立针对全国所有贫困人口、12.8万个贫困村和832个贫困县的统一管理体系而进行的以贫困户的在地化信息和贫困治理的过程信息为主要内容的数字化建设,以及以此为依据所进行的精准治理。2014年4月,国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》,由此拉开数字化治理的大幕。该方案要求对全国所有的贫困户、贫困村以及贫困县和连片特困地区分别建立贫困信息档案,通过数字化的方式呈现三类对象的治理基础、治理行动和治理效果,构建全国统一的扶贫信息网络系统和扶贫大数据。同时,该方案还要求随着脱贫攻坚的不断深入,定期对全国扶贫信息网络系统进行数据更新和动态管理。全国扶贫信息网络系统的建立以及由此产生的扶贫大数据奠定了精准扶贫的数字化基础。

传统的贫困治理模式始终存在中央与地方之间信息不对称等情况,特别是国家对贫困人口的“在地化信息”比较缺失。“多年来,我国贫困人口数是国家统计局在抽样调查基础上推算出来的,没有具体落实到人头上。也就是说,过去有多少贫困人口、每年有多少人脱贫基本可以说清楚,但究竟谁是贫困人口、谁脱了贫,则大多说不清楚。”(20)韩俊:《关于打赢脱贫攻坚战的若干问题的分析思考》,《行政管理改革》2016年第8期。但是,通过全国扶贫信息网络系统和扶贫大数据,国家能够准确掌握所有贫困户、贫困村、贫困县和集中连片特困地区的贫困信息及其贫困治理的过程和结果等在地化信息。也就是说,全国扶贫信息网络系统所载入的信息有别于统计部门抽象的统计数字,而是按统一口径录入的贫困治理对象生活生产空间的在地化信息。以贫困户的信息采集为例,既包括体现贫困程度和致贫原因的家户状况及其生产生活实践等信息,也包括帮扶责任人、帮扶计划、帮扶措施和帮扶成效等信息。同时,所有载入的在地化信息都必须辅之以佐证材料归档建册,以保证信息的真实性。

通过全国扶贫信息网络系统和扶贫大数据,国家一方面能够掌握脱贫攻坚的整体状况、地区差异和工作进展,另一方面又能获取贫困户微观层面的致贫原因、帮扶措施和脱贫效果等在地化信息和精准扶贫的全程数据。以此为基础,数字化推动了贫困治理方式的重大转变:使传统的“大水漫灌式”贫困治理中的模糊地带,转变为清晰的、精确的数目字管理,为“精准滴灌式”技术性治理奠定基础。因此,数字化治理标志着国家贫困治理能力的提升,国家能够借助统一的数字化管理体系,对扶贫开发过程进行动态监测和精确管理,为顺利推进脱贫攻坚提供决策依据,“引导扶贫资源在地方社会中的配置,规范基层治理的工作实务”(21)王雨磊:《数字下乡:农村精准扶贫中的技术治理》,《社会学研究》2016年第6期。。

2.个案化治理

所谓个案化治理,就是在扶贫政策落实和资源配置中,立足于贫困户的差异性,采用因户施策、一户一案的方式实现贫困户的精准脱贫。精准扶贫有两个特点:一是治理目标的多维性。由收入和“两不愁、三保障”构成的扶贫标准,并不是单纯的收入问题,而是一种综合标准。二是政策工具的多样性。脱贫攻坚强大的治理能力,依赖于一套全方位政策保障体系,政策工具几乎涉及所有涉农政策。除了少数致贫原因比较单一的贫困户之外,绝大部分贫困户的致贫原因比较复杂,差异性较大,无法采用“一把钥匙开一把锁”的政策匹配实现有效治理,需要通过复杂的政策组合施及治理对象,“多把钥匙才能打开一把锁”。在“五个一批”的脱贫路径中,靠单一路径脱贫的贫困户并不多,大多数贫困户都是依靠多个脱贫路径,才能实现稳定脱贫。同时,精准扶贫不允许通过简单的政策堆积,搞数字脱贫。贫困户所享受的政策组合及相应的资源配置受到统一脱贫标准和政策条件的约束,必须符合集约化意义上的技术精准,其中的每一项政策支持,都是脱贫需求与政策工具的精准匹配。也就是说,政策组合与资源配置要恰到好处,既要用足政策,实现稳定脱贫,又不能超标准扶贫,吊高贫困户的“胃口”。这就要求对贫困户进行差异化的个案治理,即根据贫困户的致贫原因、人口与劳动力结构和产业基础等状况,进行“一户一策”的政策支持。

因户施策的差异性治理,导致贫困户在实际获得感上产生攀比心理,进而削弱了部分群众对精准扶贫的满意度。对于脱贫攻坚的责任主体来说,群众满意度是年度扶贫开发成效考核和贫困县退出评估的重要参考指标,精准扶贫在追求政策工具恰适性的同时,对群众满意度也有统一要求。这就对精准扶贫的个案化程度提出了更高的要求,个案化治理不仅体现在政策工具和帮扶措施上的差异性特征,还要通过人格化的情感治理避免获得感的差异对满意度的削弱。从某种意义上说,脱贫攻坚的责任落实、政策落实和工作落实都是通过个案化治理实现的。精准扶贫的诸多制度设计,也是适应个案化治理的产物,比如帮扶责任人、政策到户、一户一档和脱贫认可制度等。从治理过程来看,因户施策、一户一案的个案化治理,是以充分掌握贫困户的家计信息为前提,以“国家具身化”(22)邓燕华、王颖异、刘伟:《扶贫新机制:驻村帮扶工作队的组织、运作与功能》,《社会学研究》2020年第6期。的帮扶责任人对贫困户的深度介入和干预为手段实现的。因此,高密度的入户工作成为个案化治理最重要的工作形式。

3.第三方治理

第三方治理就是把独立的第三方评估作为治理工具,围绕脱贫攻坚的政策落实和扶贫成效,以第三方评估结果的应用(作为激励、问责和整改的依据)为手段,规范脱贫攻坚的治理过程。在脱贫攻坚过程中,第三方评估被决策部门广泛应用于扶贫开发的考核评估。根据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》和《关于建立贫困退出机制的意见》等三个文件精神,第三方评估主要是由国务院扶贫办或省扶贫办委托独立的专业评估机构,从第三方的立场对“省级党委和政府扶贫开发(年度)工作成效”或“贫困县退出摘帽”进行科学的评价。国务院或省级人民政府则以第三方机构的专业评估报告,作为“省级党委和政府扶贫开发(年度)工作成效”或“贫困县退出摘帽”的判断依据。

脱贫攻坚中的第三方治理,代表着技术层面的专业性,即由具备资质的第三方机构通过科学的抽样、测量和信息采集,严谨的数据校验、比对和复核,严格以政策标准为依据,以真实采集的数据为基础,对脱贫攻坚的政策成效及存在问题进行专业评估。相对于传统的行政评价体系,第三方治理的专业性具有两大优势:一是避免行政体系自我反馈机制的缺陷和“中央政府的信息劣势”(23)陆汉文、梁有爱:《第三方评估与贫困问题的民主治理》,《中国农业大学学报》(社会科学版)2017年第5期。,通过专业性获得真实的在地化信息;二是避免内部评价中的主观臆断和弹性空间,通过专业性实现了严格评估,确保脱贫攻坚的成果经得起检验。作为一种“以目标约束过程”的技术性治理,第三方治理的作用主要表现在两个方面:第一,直接面对贫困户获取精准扶贫的微观数据,包括家庭收入核算和“两不愁、三保障”方面的客观数据以及贫困户的主观评价,一方面避免了行政体系自我评价中的信息屏蔽和共谋行为,另一方面充当了一种压力机制,促使脱贫攻坚更多关注贫困户的诉求,避免贫困户在第三方评估期间提供不利的主观评价,从而降低了群众满意度;第二,科学抽样决定了调查对象的不确定性,倒逼地方政府在贫困治理中的注意力分配惠及到每一个可能抽中的贫困户和边缘贫困户,对于政策落实中的不公平具有相当程度的抑制作用。为了达到国家所要求的最严格评估标准,第三方评估专门设计了关注死角和工作盲点、聚焦短板的抽样原则,在随机抽样的基础上加大了对“边边角角”贫困村、偏远村民小组和特殊贫困户的抽样概率,促使地方政府从打造典型转向全面攻坚。

(三)技术性治理对群众路线的双重夯实

精准是一种体现治理对象差异性的技术合理性要求。扶贫开发从“大水漫灌”转向“精准滴灌”深刻地改变了国与家(贫困户)的关系。这一变化突出表现在脱贫攻坚中的群众路线上以及具体的党群干群关系上。作为国家治理方式的重要组成部分,群众路线的本质是改变具有治理权的领导干部与群众之间的“外部性”和“分割性结构”(24)吴冠军:《“人民”的悖论:阿甘本问题与“群众路线”》,《学术月刊》2014年第10期。,通过“领导干部与群众打成一片的独特政治模式”(25)王绍光:《不应淡忘的公共决策参与模式:群众路线》,载《群众路线大家谈》,华文出版社,2013年,第337页。将国家意志转化为群众的自觉行动,借此推动特定领域的国家治理。简言之,群众路线就是通过特定的党群干群关系提升治理能力。从这个意义上说,精准扶贫在治理手段、治理逻辑和治理效能上均与党的群众路线相互投契。脱贫攻坚的技术性治理对群众路线的双重夯实,将对国家贫困治理能力产生重大影响。

第一,数字化治理、个案化治理和第三方治理对于入户工作质量的要求,从关系层面夯实了群众路线。其中,为了适应数字化治理,扶贫干部必须全面掌握贫困户的家计信息,为建立全国扶贫信息网络系统提供贫困户的在地化信息;为了适应因户施策的个案化治理,扶贫干部必须在政策支持、资源配置和项目安排上精准匹配贫困户的致贫原因、人口与劳动力状况、产业基础和自主发展诉求;为了适应第三方治理评价权向贫困户转移,扶贫干部必须在坚持因户施策的前提下消除贫困户因获得感上的差异而产生的攀比心理。总之,数字化治理、个案化治理和第三方治理均需要扶贫干部深入贫困户的生活生产实践,与贫困户保持高密度的入户帮扶和日常互动,甚至形成人格化的私人关系和情感联结。这个过程从根本上改变了基层政治生态和党群干群关系。具体而言,精准扶贫通过全新的入户帮扶关系夯实了党的群众路线。

第二,精准扶贫还从技术层面夯实了群众路线。其中,在服务群众上,扶贫干部的帮扶行动通常被操作化为可以量化的帮扶任务和工作标准。为了顺利实现脱贫摘帽,贫困县普遍实行了干部包干扶贫制度,要求所有参与脱贫攻坚的干部,无条件承担与其职级相匹配的帮扶责任,并要求确保帮扶对象按时脱贫。在群众主体性上,为了避免贫困识别、低保认定、贫困退出以及扶贫资源的配置偏离政策标准,群众主体性成为对抗精英俘获的重要技术性原则,比如群众评议制度、公示制度、签字认可制度等,再比如,国家层面对贫困户收入增长的统计口径区分出经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入,并要求地方政府不能简单地通过财产性收入和转移性收入的增长搞数字脱贫,而应该将帮扶重点放在激发内生动力和产业帮扶等方式上,通过体现群众主体性的经营性收入和工资性收入的增长,实现高质量脱贫。在密切联系群众的工作方法上,脱贫攻坚普遍采用了“干部驻村、帮扶到户”的制度安排。为了避免帮扶工作流于形式,还制定了周密的考核指标和督查术,利用空间定位、视频、图片、台账、帮扶日志等技术手段对扶贫干部进行精准管理。

新时代扶贫开发在治理结构和治理方式上的双重反应,奠定了打赢脱贫攻坚战的两大基石。在此基础上,脱贫攻坚还需要借助一套特定的组织机制,对新治理结构和新治理方式进行制度性转化,如此才能在短时间内大幅度提高贫困治理能力并最终克服“时间—任务悖论”。这个组织机制和转化过程主要包括脱贫攻坚的政治驱动、过程控制和具体的组织响应三个方面。

(一)任务中心化机制

国家层面的扶贫工作会议一直是国家推进贫困治理的重要方式,会议的规格越高,国家重视程度越高。2015年11月27—28日召开的中央扶贫开发工作会议,不仅将常规的“全国扶贫开发工作会议”升格为“中央工作会议”,而且在会议期间,中西部22个省区市党政主要负责同志就向中央签署了脱贫攻坚责任书。中央扶贫开发工作会议结束后,即发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,全面打响脱贫攻坚战。中央工作会议的决策部署使脱贫攻坚的工作地位得到前所未有的提升,甚至上升至国家战略高度。在此背景下,扶贫开发的工作性质发生了重要的变化,即从“一般意义上的常规工作转换为地方党委政府的中心工作”(26)杨华:《县域治理中的党政体制: 结构与功能》,《政治学研究》2018年第5期。。这个过程及其组织机制就是脱贫攻坚的任务中心化机制,它标志着扶贫开发从一种部门专项职能上升为地方党委政府的“头等大事”,并被赋予了统领贫困县经济社会发展全局的地位。

脱贫攻坚的任务中心化包括两个过程:一是基于脱贫攻坚前所未有的政治定位而发生的认识论层面的中心化。特定社会发展阶段往往为认识论层面的中心化提供意义,它构成任务中心化的必要性、合理性与正当性。正是在建党一百周年日益临近的背景下,农村现有7000万绝对贫困人口脱贫在认识论上就被赋予了特别重大的政治意义,成为事关全面建成小康社会的重大任务。因此,任务中心化作为一种国家治理体系的自我调整,实际上是在不同社会形势和背景下,国家治理诸领域轻重缓急的变化在认识论上的反映。二是本体论层面的中心化,也就是脱贫攻坚被赋予政治上的中心地位之后在贫困治理结构和治理方式上所引起的相应变化。本体论层面的中心化在组织形式上的一个重大变化是,扶贫开发由过去的“副职分管”转变为“一把手负责”。同时,中心化过程还赋予了扶贫开发在价值排序上的优先地位,其他行业部门需要从“讲政治”的高度配合脱贫攻坚的大局,为脱贫攻坚的实际需求提供政策内的资源配置和政策外的资源“调剂”。比如,在脱贫攻坚过程中,贫困县获得了对涉农财政资金进行统筹整合使用的权限,可以根据脱贫攻坚的需求对资金的用途进行相应的调整。

任务中心化机制充当了脱贫攻坚的政治引擎,一旦在顶层设计上明确了扶贫开发的中心地位,新时代的扶贫开发工作即成为“五级书记抓扶贫”“一把手负总责”的重大政治任务和必须取胜的国家战役。在中国的行政体系中,政治任务总是与领导干部的政治评价和政治前途联系在一起,因而是一件十分严肃和必须认真对待的事情,地方党政负责人往往通过提高重视程度展现其对政治任务的态度。脱贫攻坚因此成为衡量各级党委、政府主要领导“政治站位”和“四个意识”的重要工作。总体上看,任务中心化通过将工作任务转化为政治任务、工作压力转化为政治压力,营造出一种浓厚的政治氛围,对扶贫开发进行政治驱动,为打赢脱贫攻坚战所需要的总体性力量的聚集及其技术化实践进行政治上的准备。

(二)全景问责机制

脱贫攻坚有两个风险:一是行政风险,主要是行政体系层级过多带来的不确定性。在自上而下的委托—代理式政策执行模式中,如果科层体系的执行链条过长且缺乏监管,政策执行中极容易出现偏差。脱贫攻坚贯穿中央、省、市、县、乡和村六个层级,自上而下的政策落实很有可能陷入“变异论”的陷阱。二是技术风险,即扶贫开发“技术失灵”的风险。脱贫攻坚面对的绝对贫困人口,在生活生产方式上往往带有一定程度的“顽固性”。这意味着传统的减贫措施不足以改变现状,但是地方政府根本没有足够的时间和试错空间去自主探索用新的治理方式。面对强烈的“时间—任务悖论”,脱贫攻坚主要依靠自上而下的责任落实降低行政风险,通过严格的政策落实降低技术风险。

针对行政风险,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》围绕责任落实设计了领导责任制和主体责任制两个专门制度。领导责任制的核心包括两个方面:一是严格执行一把手负责制,省、市、县、乡和村五级书记抓扶贫;二是各级地方党政主要领导层层向上签订脱贫攻坚责任书。领导责任制的一个重要做法是增加扶贫成效在干部考核中的比重,将扶贫工作实绩作为干部使用选拔的重要依据。主体责任制就是明确县级党委、政府承担脱贫攻坚的主体责任。在脱贫攻坚期内,贫困县县级领导班子要保持稳定,表现优秀者可以就地提级,但不能离岗。在降低技术风险方面,国家层面确定了“六个精准”的技术性原则和“五个一批”的脱贫路径以及相应的政策标准,以降低技术性治理的不确定性。作为脱贫攻坚责任主体的县级党委、政府,既是技术性治理的组织实施者,也是降低技术风险的责任者。但是,降低技术性风险主要是控制县一级的脱贫攻坚和政策落实,不偏离国家层面确定的技术性轨道以及政策标准,强调“对标对表”严格执行国家标准。

为了确保责任落实和政策落实对行政风险和技术风险的抑制作用取得实效,问责成为脱贫攻坚最有效的一种控制机制,也就是根据考核、评估、督察、巡视、审计以及各种专项检查的结果进行责任追究和问题整改。脱贫攻坚的问责体系包括三个层次,一是针对主要领导的问责,也就是按照自上而下逐级展开的年度成效考核结果,依据考核排名对部分党政主要领导进行以约谈为主要方式的行政问责;二是针对专项工作的问责,主要围绕所有涉及脱贫攻坚的政治巡视、财务审计和其他专项检查所发现的问题,对相关领导和责任人进行问责和问题整改;三是针对日常工作的问责,主要围绕脱贫攻坚的过程控制,构建全覆盖、日常化的作风督查和业务检查,并根据作风督察和业务检查的结果进行问责,包括通过党纪处分、行政撤职、约谈、通报批评、整改纠错、更换驻村工作队等一系列方式。

三个层次的问责构成覆盖脱贫攻坚全过程和所有责任主体的全景问责机制:不仅对工作目标进行问责,而且对治理过程进行问责;不仅对领导干部进行问责,而且对所有相关责任主体进行问责。相对于传统意义上以下达指标、任务分解和量化考核为主要形式的目标责任制,以及以目标责任制为基本特征的压力型体制,(27)渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》2009年第6期。全景问责机制对治理过程和技术手段的控制,实际上是将脱贫攻坚的目标压力,分解到脱贫攻坚全过程和所有责任主体,营造出高度紧张的工作氛围,形成一种弥漫在所有工作场景中的组织压力。全景式问责产生的压力不仅沿着自上而下的行政体系层层传导,甚至在迎接年度成效考核和退出评估的特定时间内还会出现自我增压的状况。这种对压力机制的全景化运用对于脱贫攻坚克服“时间—任务悖论”发挥了重要作用。

(三)下沉治理机制

毫无疑问,作为一个举全党全社会之力完成的重大任务,脱贫攻坚需要高度组织化、高度制度化运行。因此,要顺利完成脱贫攻坚的重大任务,必须对国家贫困治理结构和治理方式的变化进行组织层面的响应,具体包括两个方面:一是被举国体制动员起来的总体性力量,如何在县域脱贫攻坚中组织起来,实现精准脱贫;二是以何种组织形式适应数字化治理、个案化治理和第三方治理对“入户”工作的新要求。这种响应的核心是构建脱贫攻坚的组织形态。很显然,原有悬浮型扶贫开发体系无法满足以上要求,必须重构一套新的体系和组织方式,使总体性力量与分散型任务、扶贫干部与贫困户在组织层面形成有序、高效的治理关系,通过具体的组织运行释放举国体制和技术性治理的效能。

针对以上要求,脱贫攻坚的组织响应是通过干部下派任职、任务包干、驻村工作队和帮扶责任人等制度,将县域脱贫攻坚的组织力量和外部帮扶力量进行结构性下沉,以加强乡、村两级脱贫攻坚的组织力量,形成脱贫攻坚的下沉治理机制。结构性下沉包括两种:一是岗位性下沉,就是在原有行政科层体系中,选派高一级职务的领导干部担任低一级岗位的责任人,以增强低一级岗位组织、协调和调配资源的能力。具体包括:在县直机关选派优秀科级干部担任贫困村第一书记;第一书记与定点扶贫单位派出的扶贫干部共同组建驻村工作队;乡镇干部下派担任村级脱贫攻坚责任人;县级领导(副)担任片区或乡镇脱贫攻坚责任人;等等。二是非岗位性下沉,主要是参与脱贫攻坚的帮扶责任人,其工作岗位没有变化,但在正常岗位职责之外,须完成规定数量的包干扶贫任务。非岗位性下沉,在本质上是一种注意力的重新分配和扶贫责任配置方式的变化。经由任务中心化之后,脱贫攻坚跃升为贫困县的头等大事。除了部分特殊职能部门之外,几乎所有县域党员、干部和财政供养人员均被组织起来参与脱贫攻坚。对于非岗位性下沉的帮扶责任人来说,由于本职岗位的限制,往往需要采用自我牺牲的方式才能完成帮扶责任和包干任务。

作为脱贫攻坚在组织层面的响应机制,结构性下沉是一种适应层级分包的组织机制。其通行的做法是,根据各乡、村的脱贫任务,配置下沉担责的领导和扶贫干部,层层进行任务包干。结构性下沉机制通过多种路径提升了县域贫困治理能力:一是对权责关系进行重新配置,实现乡、村两级岗位增权。科层制的权责关系是以职位为中心进行责任配置,权责之间是相互匹配的,职位越高,责任越大。结构性下移则将县域脱贫攻坚的权责配置,转变为以责任为中心进行岗位增权。比如,科级、乡镇干部下沉对村级脱贫攻坚进行增权;县级领导干部下沉对乡镇脱贫攻坚进行增权。二是通过结构性下沉,规范基层组织运作与组织管理,推进脱贫攻坚“最后一公里”的工作落实、政策落实和责任落实,以高度制度化的治理过程确保治理结果的有效性。三是通过缩小干群关系的地位落差和主动接近群众的情感联结,改变基层干部和群众的相互认知,从情感上争取贫困户的主动配合并适应评价权向群众的转移。同时,结构性下沉所形成的新型干群关系对于激发贫困户的内生动力也具有重要的意义。

脱贫攻坚的经验总结,最需要搞清楚的问题是:它如何克服“时间—任务悖论”进而实现大规模减贫的目标?针对“变异论”和“策略论”的局限性,本文提出“总体—技术范式”的解释框架。从国家贫困治理的角度看,脱贫攻坚最重要的制度创新在于,在治理结构上采用举国体制,在治理方式上采用技术性治理。举国体制与技术性治理相结合,形成国家贫困治理“总体—技术范式”。从国家贫困治理体系、治理能力的变化来看,“总体—技术范式”在本质上是一种经过“技术合理性”重新定义和塑造的新型举国体制,它不仅构成新时代国家贫困治理的“中国方案”,也是观察和理解新时代中国解决重大任务的一个窗口。

“总体—技术范式”本质上是一种面对重大任务的双重反应。首先是治理结构上的反应,即诉诸举国之力构建一种全新的国家贫困治理体系,包括强有力的组织动员体系、全方位的政策保障体系和全覆盖的定向帮扶体系。同时,中国城乡关系的革命性变化为举国体制带来了新的结构性优势。其次是治理方式上的反应,即在总体性结构中植入技术性内核,形成以精准为原则、以户为单位的技术性治理,包括服务于统一管理体系的数字化治理,服务于政策恰适性的个案化治理,服务于目标约束性的第三方治理。尤其重要的是,技术性治理对群众路线的双重夯实,释放出巨大的治理效能。治理结构和治理方式上的双重反应,奠定了打赢脱贫攻坚战的两大基石。在此基础上,“总体—技术范式”通过任务中心化机制进行政治驱动,通过全景问责机制进行过程控制,通过下沉治理机制进行具体的组织响应,实现了对新治理结构和新治理方式的制度性转化,使国家贫困治理能力在短时间内大幅度提升。

猜你喜欢贫困户攻坚精准精准防返贫，才能稳脱贫当代陕西(2020年21期)2020-12-14既要继续攻坚 也要防止返贫当代陕西(2019年10期)2019-11-17致富闯路人带领贫困户“熬”出幸福今日农业(2019年14期)2019-09-18『贫困户』过年今日农业(2019年16期)2019-09-10脱贫攻坚应及时清理“淤堵点”当代陕西(2019年14期)2019-08-26贫困户 脱贫靠产业今日农业(2019年12期)2019-08-13精准的打铁NBA特刊(2018年11期)2018-08-13精准扶贫 齐奔小康民生周刊(2017年19期)2017-10-25精准扶贫二首岷峨诗稿(2017年4期)2017-04-20脱贫攻坚 重在落实红土地(2016年6期)2017-01-15