易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接的政策创新

白永秀,宋丽婷

(西北大学 经济管理学院, 陕西 西安 710127)

在党的第二十次全国代表大会上,习近平总书记代表党中央向全国人民、世界人民庄严宣示新时代新征程中国共产党的历史使命已经从消灭绝对贫困、全面建成小康社会转向全面建成社会主义现代化强国,发出了实现第二个百年奋斗目标的号令,并提出全面建成社会主义现代化强国的战略要分两步走:从2020年到2035年基本实现社会主义现代化,从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,未来五年是全面建成社会主义现代化强国开局起步的关键时期[1]。全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。实现从脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接是未来一段时间我国农村工作的重点,也是全面建成社会主义现代化强国的重要任务。

易地扶贫搬迁既是脱贫攻坚时期西部地区精准扶贫的重要路径,也是精准扶贫实施“六个一批”(1)“六个一批”指的是扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、低保政策兜底一批、医疗救助扶持一批、灾后重建帮扶一批、教育资助解困一批。的一个重要内容。在打赢脱贫攻坚战后,我们已经进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的新时期,易地搬迁安置区如何通过政策创新实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接,是一个需要认真研究的问题。

易地扶贫搬迁是一个系统工程,在这个系统过程中需要解决“愿意搬—搬得出—稳得住—能致富—好融入—有保障—协同化”等问题,而解决这些问题的核心是政策支持。其中,在脱贫攻坚期间政策支持的重点是“愿意搬”“搬得出”;在有效衔接阶段政策支持的重点除解决“稳得住”外,还要解决“能致富—好融入—有保障—协同化”等问题。目前学术界对有效衔接期间易地扶贫搬迁政策的研究比较少,缺乏对有效衔接期间政策的梳理和创新。事实上,现有政策存在结构性供给不足问题,有些政策缺失,有些政策主体没有落实到位,因此对有效衔接期间的政策进行梳理和创新十分必要。

本文探索易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接的政策创新问题。在系统梳理易地扶贫搬迁政策研究和政策演进的基础上,分析易地扶贫搬迁安置区政策落实情况和存在问题,进而提出“继续沿用—调整完善—新增补充”三维一体的政策创新建议。

(一)关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策研究的文献综述

关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策的研究主要包括以下内容:

一是梳理巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策演进内容。例如,白永秀等(2022)从政策变化、提法变化、新增政策、沿用政策四个维度,梳理了在脱贫攻坚和有效衔接两个阶段十大领域的政策演进内容[2]。

二是理顺巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策的逻辑。例如,陈明星(2020)梳理了有效衔接的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑[3];贾家辉和孙远太(2022)总结了有效衔接的政策逻辑是实现政策问题从扶贫济弱到融合发展、政策目标从解决温饱到共同富裕、政策主体从政府主导到政社协同、政策内容从满足生存到追求发展、政策工具从福利特惠到普惠发展的转变[4];蒋永穆和祝林林(2021)认为实现有效衔接的内在政策逻辑是致力于实现全体人民共同富裕、致力于提高脱贫成效的持续性和充分利用脱贫攻坚战的成果[5];汪三贵和冯紫曦(2020)认为脱贫攻坚与乡村振兴的衔接关系体现为战略目标的推进关系、体制机制的统一关系和政策体系的融合关系[6];温美荣和王帅(2021)提出脱贫攻坚同乡村振兴的衔接符合协同理论,其政策供给目标、 政策供给方式和政策供给内容等方面具有多个维度和层级的政策协同性[7]; 黄承伟(2022)认为脱贫攻坚的历史经验和伟大的脱贫攻坚精神是有效衔接战略演进的基础, 持续提升理论素养、 战略思维能力和坚持系统观念是战略演进的支撑, 持续强化战略实施的动力机制和优化工作体系是战略演进的保障, 这构成了有效衔接政策演进的逻辑[8]; 李博和苏武峥(2021)总结了有效衔接中的治理模式、 治理主体、 治理对象、 治理重心和治理方式的转变规律。

三是提出巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策体系和路径。张明皓和叶敬忠(2021)设计了有效衔接政策体系,并构建了内外部协同的政策保障,解决了政策调适创新问题[9];陈文胜(2020)建构了不同区域、不同发展形态和不同发展模式的城乡融合发展基础性制度体系和差异性政策体系,以实现有效衔接;董帅兵和郝亚光(2021)提出建立常规化的减贫防贫政策体系要通过重点领域、重点区域和治理主体的衔接[10];董玮等(2021)提出了脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的产业政策、生态政策、文化政策、治理政策和“双基”建设政策[11];高强(2019)提出有效衔接直接体现在微观政策的转移接续上,要做好政策的退出、延续和转化等分类统筹工作[12];进一步,高强(2020)从政策退出、政策加强、政策转化、政策新设四个方面提出长效减贫的实现路径,重塑有效衔接政策体系[13]；
贾家辉和孙远太(2022)从政策调整、政策优化、政策加强和政策创设提出推进有效衔接的政策路径[4]；
尹成杰(2022)认为做好规划安排、发展支撑、落实保障,才能系统推进有效衔接[14]。

(二)关于易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接政策的文献综述

关于易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接政策的研究内容主要包括以下几点:

一是总结了易地扶贫搬迁政策的演进。

例如, 翟绍果等(2019)运用政策网络理论梳理了易地扶贫搬迁政策的演进过程[15]; 檀学文(2019)总结了易地扶贫搬迁政策历程, 具体包括移民致贫、 开发式移民扶贫、 生态移民扶贫、 移民脱贫攻坚四个阶段[16]; 王宏新等(2017)将我国易地扶贫搬迁划分为三个阶段,即试点探索、 全面推进和脱贫攻坚, 并总结了我国易地扶贫搬迁政策发展演变的特征[17]; 吴振磊和李钺霆(2020)指出我国易地扶贫搬迁政策经历了初步探索、 试点推进、 全面推进、 攻坚巩固四个阶段[18]。

二是提出了易地扶贫搬迁政策的执行困境。曾小溪和汪三贵(2019)指出易地扶贫搬迁政策存在搬迁对象不精准、住房面积不精准、安置方式不精准以及搬迁户参与度低和土地难调整、税费高、搬迁户收入来源没根本改变等问题[19];陈坚(2017)总结的易地扶贫搬迁政策执行困境包括政策本身存在局限性、政策执行主体能力弱和职能部门间协调性不足、政策目标群体参与的意愿和积极性不强、政策实践环境欠佳等[20];翟绍果等(2019)指出政策问题具体表现为瞄准失焦、执行偏差、衔接缺乏、力度不足等[15];郭俊华和赵培(2019)认为易地扶贫搬迁在精准识别、区位环境、扶志扶智、资金整合使用、扶贫机制创新等方面存在难点[21];何得桂和党国英(2015)通过调研发现,移民搬迁政策在实践中存在政策执行偏差现象[22];贺立龙等(2017)指出部分地区存在扶贫搬迁农户陷入“安置依赖”“救济陷阱”或出现“搬而难富”等问题[23];李俊杰和郭言歌(2019)认为易地扶贫搬迁政策执行过程中存在土地供给与生态保护矛盾、缺乏移民搬迁资金、国家规划与地方产业发展矛盾、民族文化内卷严重和多重主观力量干扰等问题[24];肖锐和徐润(2020)提出易地扶贫搬迁群众存在“易地”文化耦合调适不易、“老家”与“新家”嬗变、安全感缺失、摇摆心理、乡土情结交替出现等问题[25];谢治菊(2021)指出易地扶贫搬迁政策存在移民生计空间不足、服务空间缺失、心理空间断裂等治理困境[26]。

三是提出易地扶贫搬迁安置区有效衔接的政策优化路径。白永秀和宁启(2018)构建了易地扶贫搬迁从宣传动员到联动协作的七大机制体系[27];郭俊华和赵培(2019)提出提高贫困人口识别精准度、创新产业扶贫模式、优化项目供给等路径选择[21];涂圣伟(2020)提出易地扶贫搬迁后续扶持政策需要探索搬迁群体生计改善和社会融入等诉求的实现路径,健全县域经济发展的支持政策,提高搬迁群体市场参与力、安置社区集体行动能力、产业可持续发展能力等,促进搬迁群体走向富裕[28];谢治菊(2021)提出了解决易地扶贫搬迁政策治理困境的技术路径和制度路径[26]。

(三)文献述评

通过梳理学术界关于易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接政策创新的研究,发现现有文献注重总结有效衔接的政策逻辑和政策体系及路径,也关注了易地扶贫搬迁政策的执行困境和优化路径,这为本文进行相关政策研究和创新提供了一定依据和研究基础。然而现有文献关注有效衔接政策演进以及易地扶贫搬迁政策演进的数量不多,更缺乏从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接期间易地扶贫搬迁安置区政策演进和政策创新研究的文献。

因此,本文致力于从国家层面理清易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接的政策演进,总结政策演进规律,并以我们蹲点基地陕西澄城县城关街道惠安苑移民搬迁安置区为例,分析易地扶贫搬迁安置区有效衔接政策的落实情况,总结其政策落实中存在的问题。在此基础上,进行政策创新,如此,可以为易地扶贫搬迁安置区有效衔接期间的政策制定与完善提供借鉴。

在建设社会主义现代化强国中,我国不断探索社会主义市场经济运行框架内政府的定位与职能,不断强化政府政策的引导职能,主动发挥政府职能,构建比较完善的宏观调控体系,促进国民经济持续健康发展。政府政策是国家宏观调控的主要手段,是实现共同富裕和社会公平的重要力量,是一种重要的社会资源,属于生产关系范畴。只有发挥好政府的政策作用,才能更好地推动生产力发展,更好地促进社会事业发展和民生问题的解决,更好地推进乡村振兴。无论从理论还是实践看,一方面政府政策指导实践,有效促进实践发展；
另一面政府政策还必须适应实践发展,随着实践的变化而不断调整和创新。与此相适应,国家关于易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接政策也有一个演进和创新过程。

(一)政策文件梳理

从1982年至今,国务院办公厅发布了一系列有关易地扶贫搬迁安置的政策文件,政策内容逐渐丰富,政策目标逐步深化和具体。从这些文件中,我们可以看出国家层面关于易地扶贫搬迁的政策演进。如图1所示,可以将国家关于易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接的政策演进划分为以下四个阶段:

第一阶段为初步探索阶段(1982—2000年)。1982年12月,国务院颁发了《关于成立三西(河西、定西、西海固)地区农业建设领导小组的通知》,这是关于易地扶贫搬迁的首个国家级文件,开启了扶贫移民开发建设工作。1994年,全国首个扶贫移民搬迁纲领性文件颁发,即《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》,文件强调对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户,实行开发式移民,标志着大规模、有难度的移民开发工作正式开展。1996年,国务院出台《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,确定了全国没有解决温饱的贫困人口的主要分布。这些文件形成了对易地扶贫搬迁政策的初步探索。

第二阶段为稳步推进阶段(2001—2015年)。2001年,《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》提出要对一些特困人口实行搬迁扶贫,稳步推进自愿移民搬迁。随后,确立西部的宁夏、云南、贵州、内蒙古为国家易地扶贫搬迁试点项目区。2007年,《易地扶贫搬迁“十一五”规划》正式对搬迁对象、搬迁方式、安置方式及相关资金的筹措、组织做出了具体规定。2011年,《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》颁布,将易地扶贫搬迁作为专项扶贫项目之一。次年,《易地扶贫搬迁“十二五”规划》提出行政区内缺乏安置资源的,可创造条件跨区安置,新增安置区产业发展政策。2015年,《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》颁布实施,确定了具体的安置方式。

第三阶段为脱贫攻坚阶段(2016—2020年)。2016年《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》强调要实现约1 000万建档立卡贫困人口的搬迁安置。2018年,《中国的易地扶贫搬迁政策》白皮书发布,目标是用五年时间把贫困群众搬迁出来,并且帮助他们增加就业机会,实现稳定脱贫。2019年,国家发改委联合国务院扶贫开发小组、教育部等11个部门,印发了《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》,要求加大对易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口的后续扶持力度,强调了推进公共服务、产业培育、就业帮扶、社区管理、社会融入等各项工作的具体安排。这是国家第一次将政策中心转移到安置区。为确保2020年底如期打赢脱贫攻坚战,国家发改委联合多个部门印发了《2020年易地扶贫搬迁后续扶持若干政策措施》，这是对上一份文件的细化和延续。《2020年易地扶贫搬迁后续扶持若干政策措施》详细规定了完善安置区基础设施和公共服务设施政策、加强产业培育和促进就业帮扶政策、安置区社区管理政策、保障群众权益政策、投入政策、指导监督政策等内容。

图1 国家关于易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接政策梳理

第四阶段为巩固提升阶段(2020年—)。2021年4月,《关于切实做好易地扶贫搬迁后续扶持工作巩固脱贫成果的指导意见》出台,要求多渠道促进搬迁群众就业,强化社会管理,促进社会融入,切实做好易地扶贫搬迁后续扶持工作,持续巩固易地扶贫搬迁脱贫成果。2021年7月《关于开展易地扶贫搬迁安置区就业协作帮扶专项活动的通知》要求在特大型安置区开展就业服务专项活动。

(二)国家关于易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接的政策演进规律

从以上对国家关于易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接政策梳理中可以看出,随着时间的发展,政策演进呈现以下规律:

首先, 政策关注重点从搬迁逐步转到安置。

早期在初步探索阶段和稳步推进阶段, 政策关注重点多围绕“愿意搬”和“搬得出”展开, 解决搬迁问题, 主要是确定搬迁对象、 搬迁方式、 选择搬迁地点。

到脱贫攻坚阶段和巩固提升阶段, 政策关注重点转到了安置区发展问题, 即围绕搬迁群众“稳得住”“能致富”“有保障”“好融入”提供政策支持, 为此增加了产业培育和就业帮扶、 社区管理与社会融入等新政策。

其次,政策内容由抽象到具体不断深化。在2007年《易地扶贫搬迁“十一五”规划》出台以前,政策内容只是一般地提倡建立组织、确定搬迁对象、搞好试点工作。而2007年之后的政策内容变得比较具体,详细界定搬迁对象、搬迁方式、安置方式、资金使用、组织保障的具体要求,甚至搬迁之后的产业发展、就业帮扶、安置点建设等政策也都变得更加具体,可操作性逐步增强。

最后,政策目标沿着“愿意搬—搬得出—稳得住—能致富—好融入—有保障—协同化”不断延续升华。在政策初步探索阶段,政策目标主要是动员贫困人口搬迁,逐步扩大搬迁范围,解决这些人的温饱问题,让农村贫困人口“愿意搬”。在政策稳步推进阶段,政策目标偏向“搬得出”“稳得住”“能致富”,通过完善生计接续政策、就业培训政策等,提高搬迁群众的收入水平和生活水平。在脱贫攻坚阶段,政策目标主要是实现贫困人口稳定脱贫,偏向致力于搬迁群众“稳得住”“能致富”,通过激发贫困人口内生动力、提升搬迁群众自身能力,改善其生活水平。在政策巩固提升阶段,政策目标除了“稳得住”“能致富”之外,还重点关注“好融入”和“协同化”。其中,“好融入”是指搬迁群众通过行为方式矫正、身份认同和文化生活等融入安置社区;“协同化”是指在后续帮扶过程中各社会主体、政府各部门以及各区域之间要实现联动协作[28]。可见,在不同阶段,政策目标既有延续,又不断升华。

虽然陆续出台的政策基本满足了从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接的需要,但国家层面关于易地扶贫搬迁安置区的具体政策还不够完善,存在一些政策缺失,有些政策没有落实到责任主体。因此,需要根据实际情况对政策进行深入研究,厘清可以继续沿用、需要完善和新增的政策,以便更好地指导新时代的乡村振兴工作。

为考察易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到有效衔接期间的政策落实情况,我们把陕西澄城县城关街道惠安苑移民搬迁安置区作为长期蹲点跟踪研究的基地,不断调研、探索和研究。现以惠安苑移民搬迁安置区为例,分析易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到有效衔接的政策落实情况及存在问题。

(一)澄城县惠安苑移民搬迁安置区的特点和经验

惠安苑移民搬迁安置区是澄城县政府2019年设立的易地扶贫搬迁安置社区,坐落于县城万泉街幸福路,搬迁安置1 217户5 070人。按照属地管理,安置区与汇邦公馆、晖福阳光城、惠安苑C区一起归城关街道幸福社区管理。

惠安苑移民搬迁安置区是澄城最大的易地扶贫搬迁安置点,其社区治理已经成为澄城易地扶贫搬迁安置点工作的一个标杆。它有两个鲜明特点:一是依托县城进行安置,搬迁群众可以共享县城的基本公共服务设施与资源,包括基础设施、教育资源、医疗资源等;二是把移民安置区与当地居民区进行一体化组织、一体化建设、统一管理。根据相关政策要求,按照办事方便、服务到位、活动丰富、引领有力的原则,惠安苑移民搬迁安置区所在的幸福社区从网格管理、公共卫生服务、志愿服务、培训和就业服务、文化服务、养老服务等方面开展相关工作,帮助搬迁群众更好融入社区生活。

第一, 构建社区治理网格化管理服务体系, 实现了“横到边、 纵到底、 管到位”的网格化管理全覆盖。

社区按照“因地制宜、 方便群众、 便于管理”的原则, 全面整合在职党员、 志愿者等力量, 构建党建引领网格治理体系, 以多元化方式服务群众需求, 把社会服务管理责任落实到网格, 让服务更精准、 工作更高效。

第二,健全公共卫生服务体系,保障居民健康生活。社区多次联合医院开展健康义诊活动,做好家庭医生签约服务,同时普及和传播健康知识,提高全民健康保健意识。此外,实行常态化疫情防控措施,保障居民日常生活不受影响。

第三,做优志愿服务体系,增进社群情感连接。社区积极动员社会各层面、各行业、各领域广泛参与志愿服务活动,并成立“郎中在线”“为老助残”“稳岗就业”志愿服务队,常态化组织开展环境整治、医疗健身、科学普及、法律宣讲、代买物品、免费理发等志愿服务。

第四,建立培训就业服务体系,增强自我发展能力。社区通过政策宣传、就业技能培训、设置扶贫专岗等方式,有效拓展就业渠道,精准帮扶求职群众。根据每一位援助对象的特点和需求,制定详细援助方案,按需求提供援助服务,实施“一人一策”的重点帮扶,用心解决企业用工和群众就业难题。

第五,做强文化服务体系,丰富群众的精神文化生活。为拉近搬迁移民安置户和社区居民的邻里关系,增强社区凝聚力与向心力,依托传统节日,开展一系列昂扬向上、形式活泼,居民乐于参与、便于参与的文化活动;组建广场舞舞蹈队、民乐秦腔等社区文化队伍,利用空闲时间、节庆日在健身广场开展文化活动,营造良好生活氛围。

第六,加速养老服务体系,提高社会保障能力。在社区开展“访民情、听民意”大排查大走访活动,全面掌握老年人群基本情况,成立“为老助残”服务队,定期走访独居老人、残疾老人,陪老人聊天、看报,为老人代买米面油菜,代交电费、水费;定期为老年人进行健康义诊、心理疏导,更好地满足老年人的医疗服务需求;定期开展爱心义剪、清理打扫、适老化改造等服务,让老人享受到贴心服务,感受到社区的温暖。

我们可以从以上内容总结出惠安苑移民搬迁安置区的工作经验:一是党建引领社区治理,构建党建引领网格治理体系,将组织建在网格上,充分发挥党员的积极作用。二是依托县城安置,让搬迁群众充分利用县城的产业、医疗、教育、文化等资源,较好地解决就业、就学、就医等问题。三是把安置区与居民区一体化建设,完善社区服务体系,实现了搬迁群众住得安心、过得放心、充满信心、生活舒心、党群齐心的目标。

(二)澄城县惠安苑移民搬迁安置区的政策落实情况

2018年6月底惠安苑移民搬迁安置区完成分房交钥匙工作,2019年3月底所有搬迁户全部完成装修达到入住条件,2020年5月底完成旧宅基地腾退、拆除和复垦复绿工作。为了贯彻中央和陕西省易地扶贫搬迁政策文件精神,澄城县先后出台了《澄城县易地扶贫搬迁后续扶持工作巩固拓展脱贫攻坚成果的实施方案》《澄城县易地扶贫搬迁后续扶持2022年工作方案》《关于进一步做好澄城县易地扶贫搬迁后续扶持工作的通知》《易地扶贫搬迁后续扶持“乐业安居”专项行动方案(2022年)》等政策文件。惠安苑移民搬迁安置区作为澄城最大的城镇安置点,严格按照相关政策要求,从配套完善安置点基础设施和公共服务设施、促进搬迁群众就业创业、建立健全搬迁社区管理服务体系、推进搬迁群众社会融入等方面落实了相关政策。

第一,配套完善安置点基础设施和公共服务设施政策的落实。政策要求安置点在统筹考虑规模、周边设施情况、现有人口年龄结构特点和今后一个时期的人口流量流向基础上,按照“缺什么补什么”原则,建设安置点配套义务教育、基本医疗等公共服务设施。惠安苑移民搬迁安置区按照“一部四室三站一市一场所”(即党支部办公室、居委会办公室、人民调解室、警务室、图书室、最低生活保障和劳动社会保障工作站、卫生健康服务站、文体活动指导站、爱心超市、室外健身活动场所)筹建,并打造了五点半课堂和儿童之家,完善了基础设施建设。在义务教育方面,设置了恒大幼儿园,依托澄城县城关第六小学解决了安置小区适龄儿童的入学问题。在养老方面,安置小区经积极对接、多方筹措,投资140万元,建成了740平方的高标准日间照料中心。

第二,积极促进搬迁群众就业创业政策的落实。惠安苑移民搬迁安置区成立就业服务站,通过政策宣传、就业技能培训、设置公益专岗等方式,多措并举拓岗位、促就业,社区两委成员和驻社工作队定期入户了解情况,宣传防返贫监测政策,对突发严重困难和收入出现问题户及时上报研判解决,制定援助方案,按需求提供援助服务, 为无法外出和返乡搬迁群众创造更多就近就地就业机会, 提升有劳动力的搬迁户至少一人稳定就业。

2022年, 社区联合县人社局、 移民办、 多维达家政公司、 嘉成服装厂等单位, 先后组织开展6次就业技能培训、 4次就业招聘会、 6次就业动态监测。

截至2022年10月, 1 186户2 761人全部实现就业,其中县内就业940户1671人,县外省内537户732人,省外285户358人,公益性岗位安置18人,社区工厂30人。

第三,建立健全搬迁社区管理服务体系政策的落实。惠安苑移民搬迁安置区的社区管理实行网格管理。整合居民党员、志愿者等力量,通过选举,成立了由会长1名、副会长1名、成员3名组成的移民委员会。将安置小区35栋居民楼合理划分为3个网格,推选出有爱心、有责任心的楼栋长35名、单元长105名,构建党建引领网格治理体系。规范居务公开,健全协商议事制度,修订完善自治章程和居民公约,简化办事流程,畅通利益诉求通道,建好“民情三本账”。常态化开展入户走访,动态掌握居民的生活状况和现实需求,精准、实时为搬迁群众办理各项事务,提升社区治理精准度。

第四,推进搬迁群众社会融入政策的落实。一方面,安置区将公共文化服务与精神文明建设工作相结合,依托春节、端午、中秋等传统节日,开展节前慰问、戏剧演出、文艺汇演、观看红色影片、唱红歌、包粽子、缝香囊、制月饼等一系列文化活动;通过百姓议事亭、新时代文明实践站等宣讲载体,及时传达党的方针、政策以及健康生活常识、居民文明准则,积极开展“文明家庭”“身边好人”“道德模范”等宣讲活动,将新风尚植入群众心中,组建广场舞舞蹈队、民乐秦腔等社区文化队伍,利用空闲时间、节庆日在健身广场开展文化活动,丰富居民文化生活。另一方面,安置区积极动员社会各层面、各行业、各领域广泛参与志愿服务活动,并成立“郎中在线”“为老助残”“稳岗就业”志愿服务队,常态化组织开展环境整治、医疗健身、科学普及、法律宣讲、代买物品、免费理发等志愿服务,推行志愿服务积分兑换制度,使志愿者从志愿活动中受益,达到激励作用。

综上可以看出,惠安苑移民搬迁安置区基本落实了中央、陕西省及澄城县有关易地扶贫搬迁安置区政策,工作扎实,服务到位,有利于搬迁群众“稳得住”“能致富”“有保障”“好融入”。其中,配套完善安置点基础设施和公共服务设施政策的落实,有利于促进搬迁群众“稳得住”“有保障”;积极促进搬迁群众就业创业政策的落实,有利于实现搬迁群众“能致富”;建立健全搬迁社区管理服务体系政策的落实,有利于推进搬迁群众“好融入”。

(三)澄城县惠安苑移民搬迁安置区政策落实中存在的问题

调研发现,惠安苑移民搬迁安置区在落实相关政策过程中也存在一些具体问题。

第一,基础设施提升和维护管理费用政策落实不到位。《澄城县易地扶贫搬迁后续扶持工作巩固拓展脱贫攻坚成果的实施方案》要求提升安置点配套基础设施,充分满足搬迁群众的生产生活需要,将安置点已建成的配套基础设施纳入迁入地管理范畴中,迁入地具体落实维护管理费用,使运营维护成本持续、安全、有效使用。而澄城县城关街道惠安苑移民搬迁安置区的基础设施提升和维护管理费用迟迟没有落实到位,存在资金短缺问题。

第二,构建集体经济、形成自营资产政策落实不到位和不明细。《澄城县易地扶贫搬迁后续扶持工作巩固拓展脱贫攻坚成果的实施方案》要求安置区做好后续产业配套,安置区配套产业要与市场需求、当地资源禀赋、搬迁群众就业能力相互衔接,原则上有安置点的镇至少配套一个产业,有一个集体经济,让安置点有集体收益。这份集体收益可以分担一部分社区治理与公共管理支出。而惠安苑移民搬迁安置区目前没有组建集体经济,无法形成社区资产。对惠安苑这种由多个村镇搬迁户组成的集中安置区如何构建集体经济、形成自营资产的政策尚不明细。

第三,住宅专项维修资金政策缺失。2020年7月,陕西省住房和城乡建设厅、陕西省发展和改革委员会联合发布了《关于做好易地扶贫搬迁后续物业管理和住宅专项维修资金管理工作的通知》,要求各级住房城乡建设部门要根据易地扶贫搬迁安置小区的产权性质的确认情况,做好住宅专项维修资金的归集、使用和监督管理工作。要积极探索以政府资金保障为主,群众交存为辅的易地扶贫搬迁安置小区住宅专项维修资金管理模式。但目前惠安苑移民搬迁安置区还没有开展住宅专项维修资金的收缴工作。由于在安置房建设交房验收时,并没有向群众提及安置房专项维修资金问题,到时向群众收缴个人缴纳部分资金可能会存在困难,具体的住宅专项维修资金政策还没有出台。

第四,安置房出租管理政策缺失。国家政策规定,易地扶贫搬迁安置户在20年内不得抵押、出售、置换、转让(依法继承除外)安置房屋。政府规定一经发现违规转让、出售、租赁、抵押、置换安置房屋的将依法收回其安置房,并根据相关法律规定,追究搬迁安置户的法律责任(2)见国家发改委等14个部委印发的《新时期易地扶贫搬迁工作百问百答》。。但实际情况是对于很多举家外出务工的安置户来说,其闲置的房屋确实存在出租的必要,这种政策导致很多私下秘密出租房屋的现象发生。

第五,搬迁过渡期政策不完善。现有政策规定要充分考虑搬迁群众的生产和生活需要以及子女教育衔接等因素,合理预留旧房拆除过渡时间,为群众生产生活提供便利,过渡期原则上是搬迁群众入住后一年以内。但在搬迁对象家庭成员确定时,政策是以签订搬迁协议时当地扶贫部门核定的家庭人口为准,安置住房建设面积和建房补助也按签订协议时的家庭人口关系和人口数核定(3)见国家发改委印发的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》。。

这样就存在一些居民因婚姻、 新生等原因, 家庭人口数发生显著变化, 由于安置住房面积不能满足现在家庭人口规模需要, 从而拒绝在一年之内腾空、 收回、 拆除自己的旧房, 进而放弃搬入安置房。

如果政策可以延长拆除过渡期, 或者根据实际情况允许搬迁群众拥有一段更长时间的旧房使用权, 可以比较好地解决这方面的矛盾。

党的二十大报告指出,未来五年是我国全面建设社会主义现代化强国开局起步的关键时期,巩固拓展脱贫攻坚成果,全面推进乡村振兴,坚持农业农村优先发展是新时期建设社会主义现代化国家的任务之一[1]。实现易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接是其中关键一环。新时期易地扶贫搬迁安置区政策有些可以继续沿用,有些需要根据实际情况进行调整完善,也有一些需要根据发展变化进行新增补充。本文提出了“继续沿用—调整完善—新增补充”三维一体系统的政策创新建议,以便更好地实现“愿意搬—搬得出—稳得住—能致富—好融入—有保障—协同化”(见图2)。

(一)继续沿用政策

第一,继续沿用惠农益贫政策,有利于实现搬迁群众“稳得住”。所有搬迁群众仍然继续享受国家各项惠农政策、扶贫开发政策、兜底保障政策等。进城安置的居民仍然享有土地承包经营权、集体收益分配权和其他惠农益贫政策。

第二,继续沿用兴产业促就业政策,有利于实现搬迁群众“能致富”。兴产业促就业政策包括产业发展政策、就业帮扶政策和就业服务政策、教育培训政策。后续产业发展是保障贫困群众稳定脱贫的根本之策。就业帮扶政策要优先实施,通过政府引领与市场调节相结合的方式,完善搬迁群众生计接续机制,不仅要增强培训服务,提升搬迁群众人力资源水平,也要做好兜底保障。同时,继续加强对搬迁群众的就业跟踪服务,保障群众各项权益。

第三,继续沿用社区治理网格化管理政策,有利于实现搬迁群众“好融入”。易地扶贫搬迁安置区的治理仍然要以网格化管理为基础,全面整合在职党员、志愿者等多方力量,构建党建引领网格治理体系,以多元化方式服务群众需求,把社会服务管理责任落实到网格,提高安置治理工作效率,增加群众生活幸福感。

图2 “继续沿用—调整完善—新增补充”三维一体的政策创新过程

(二)调整完善政策

第一,调整完善易地扶贫搬迁后续扶持资金管理政策,实现资金管理“协同化”。《关于切实做好易地扶贫搬迁后续扶持工作巩固脱贫成果的指导意见》中提出“做好财政投入政策衔接”,要求中央财政乡村振兴补助资金引导支持易地扶贫搬迁后续扶持,共同使用地方财政资金、金融信贷资金和社会资本,初步符合资金的“协同化”管理要求。已有政策还要求将符合条件的易地扶贫搬迁安置点后续建设相关项目纳入地方政府债券支持范围,要合理统筹中央预算内投资各专项资金,继续支持安置点基础设施和公共服务设施的提升完善,而且要求各地用好城乡建设用地增减挂钩政策,按规定支持易地扶贫搬迁融资资金偿还(4)见国家发展改革委、国家乡村振兴局等20个部委颁发的《关于切实做好易地扶贫搬迁后续扶持工作巩固拓展脱贫攻坚成果的指导意见》(发改振兴〔2021〕524号)。。但对易地扶贫搬迁结余资金使用管理办法、安置点基础设施和公共服务设施提升完善资金方案、城乡建设用地增减挂钩易地扶贫搬迁的资金管理办法、易地扶贫搬迁资金统贷统还办法等都没有做出具体规定,需要补充完善,至少明确各政策的责任单位和具体任务,确保涉及的责任单位实现“协同化”管理。如易地扶贫搬迁结余资金具体管理办法,建议由省自然资源厅牵头、省财政厅、省移民搬迁集团公司配合,共同制定,共同负责。城乡建设用地增减挂钩易地扶贫搬迁的资金管理办法,建议由省财政厅主要负责、省自然资源厅和省移民搬迁集团公司进行配合,共同完成。易地扶贫搬迁资金统贷统还办法,建议由省财政厅牵头、省发改委、省乡村振兴局、省自然资源厅、省移民搬迁集团公司配合,共同制定。

第二,调整完善安置房出租管理政策,实现维护群众权益“有保障”。现有政策只是规定了安置住房20年内不得抵押、出售和转让,这是对安置房所有权的交易进行的限制。但对安置房的出租管理办法没有明确规定。而搬迁群众确有出租闲置安置房的需要,因此规范安置房出租管理办法就十分必要,便于群众合理出租、维护自身权益。

第三,调整完善安置社区治理政策,更好实现群众“好融入”。已有政策要求提升社区治理水平,构建完善党建引领的,以居委会为基础,各群团组织、社会企业和物业服务企业共同参与的社区组织体系。但安置小区的党(工)委、政府街道办或社区党支部、居委会的管理责任和服务责任尚不清晰,有可能出现管理服务责任悬空。因此,要进一步完善安置社区治理政策,明晰各参与主体的具体责任,明确分开社区管理和物业管理,不能用物业服务组织的工作代替社区服务组织的工作。同时也要完善安置区的政治组织建设和群团组织建设,充分调动搬迁群众参与社区治理的自主性,构建新的社区治理模式。

(三)新增补充政策

第一,新增补充群众搬迁过渡期政策和分类补偿政策。为提高安置社区搬迁入住率,更好地方便群众生活,考虑群众实际需求,延长一年搬迁过渡期,或者允许部分群众在正式迁入安置小区前拥有更长的一段原房屋的使用权(所有权可以交出),即不要求立即腾退拆除。为鼓励一步到位腾退,实行分类补偿制度,对一步腾退到位和按期产权转让的群众按照不同标准进行补偿。总之,不搞一刀切,从实际出发,更好地解决群众“愿意搬”“搬得出”中的一些遗留问题。

第二,新增补充安置区大修基金收缴政策。针对大修基金政策空白问题,依据《关于做好易地扶贫搬迁后续物业管理和住宅专项维修资金管理工作的通知》,尽快出台以政府补贴为主、居民个人缴纳为辅的大修基金收缴政策,明确收缴责任主体,制定收缴方案,并且制定好政策后要尽快执行,确保群众“稳得住”“有保障”,使群众住得安心。

第三,新增补充搬迁群众户口管理政策。为了加强群众的权益保障,让搬迁群众享受各项民生政策和发展机会,避免出现“两不管”现象,可以在过渡期出台“双簿制度”,即实行原籍户口簿和迁入地居住簿双重管理。在原籍继续享受土地流转、产业奖补等惠农政策,在迁入地同等享受就医、就学、低保、养老、社保等惠民政策,形成原籍管理地和林,迁入地管理房和人的管理“协同化”机制。如此,可以更好地实现群众“稳得住”“有保障”。

第四,新增补充安置社区经营安置区集体资产政策。针对安置社区无集体经营收入的情况,出台允许安置社区经营安置区内可利用的资产和资源政策,做好后续产业配套发展。鼓励当地政府、企业和居民三方共同出资,在安置区选择投资经营项目,并鼓励安置社区三年内免税经营,经营收益作为安置区的集体收入,逐渐培育和发展安置区集体经济。安置区拥有自己的集体资产和集体经济,有利于帮助群众更好实现“能致富”“好融入”的目标。

党的二十大明确提出要全面推进乡村振兴,巩固脱贫攻坚成果,增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力[1]。其中,实现易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接是重要一环。易地扶贫搬迁是一项系统、全面、复杂的工作,涉及搬迁群众生产方式、生活方式和生存方式的结构性重组和变革。政府政策是易地扶贫搬迁及后续帮扶的主要推动力。从1982年开始国务院办公厅发布的一系列有关易地扶贫搬迁的政策文件中可以看出,国家关于易地扶贫搬迁安置区从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接政策演进划分为初步探索、稳步推进、脱贫攻坚和巩固提升四个阶段,政策关注重点从搬迁逐步转到安置,政策内容由抽象到具体不断深化,政策目标沿着“愿意搬—搬得出—稳得住—能致富—好融入—有保障—协同化”不断延续升华。

作为澄城县最大的易地扶贫搬迁安置点,惠安苑移民搬迁安置区根据相关政策要求,按照办事方便、服务到位、活动丰富、引领有力的原则,从网格管理、公共卫生服务、培训和就业服务、文化服务、养老服务、志愿服务等方面,以“全方位视角”服务群众,真正实现了搬迁群众住得安心、过得放心、充满信心、生活舒心、党群齐心的目标。安置区从配套完善安置点基础设施和公共服务设施、促进搬迁群众就业创业、建立健全搬迁社区管理服务体系、推进搬迁群众社会融入等方面落实了相关政策。在政策落实过程中,还存在着基础设施提升和维护管理费用政策落实不到位、举办集体经济与形成自营资产政策落实不到位和不明细、住宅专项维修资金政策缺失、安置房出租管理政策缺失、搬迁过渡期政策不完善等问题。

针对这些问题,采取“继续沿用—调整完善—新增补充”三维一体的政策创新。从脱贫攻坚到巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的新时期,惠农益贫政策、兴产业促就业政策以及社区治理网格化管理政策等可以继续沿用;易地扶贫搬迁后续扶持资金管理政策、安置房出租管理政策和安置社区治理政策需要进一步调整完善;同时,群众搬迁过渡期政策和分类补偿政策、安置区大修基金收缴政策、搬迁群众户口管理政策和安置社区经营集体资产政策需要新增补充。这样的创新过程有利于更好地实现“愿意搬—搬得出—稳得住—能致富—好融入—有保障—协同化”。

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