日本“紧急事态条款”入宪论争及其实质研判

王 方 吕耀东

内容提要：近年来，以应对新冠肺炎疫情、自然灾害等为由，日本修宪势力谋求将“紧急事态条款”写入宪法，以便突破“和平宪法”限制，确立“国家总动员体制”，实现海外动武乃至发动战争。1889年《明治宪法》中曾设有“紧急事态条款”，被认为是其走上军国主义道路的原因之一。为此，第二次世界大战后在盟军占领下出台的《日本国宪法》中未写入“紧急事态条款”。如今日本执政党力求启动修宪相关程序，切实推动与发动战争相关的“紧急事态条款”入宪。日本若实现“紧急事态条款”入宪，将改变基于“和平宪法”的对外战略；
为日本全面提升“防卫力”背书；
加剧日本与周边国家间的紧张关系，进而严重危害亚太地区乃至世界的和平、稳定及安全。

2022年12月16日，日本政府以内阁会议决定的形式正式出台了新版《国家安全保障战略》《国家防卫战略》《防卫力量整备计划》，即日本“安保三文件”。其中明确提出，日本将发展可对敌方导弹基地发起直接攻击的“反击能力”。而日本落实“反击能力”则需要实现“紧急事态条款”入宪。近年来，日本借所谓“中国威胁论”和“朝核”问题加快推动修宪步伐。安倍晋三2012年再次就任首相后，提出实质性修宪议题。2017年底，日本自民党宪法修改推进本部在《关于宪法修改的论点汇总》中提出推进“紧急事态条款”、自卫队入宪等“修宪四项”。(1)「憲法改正に関する論点整理を取りまとめ」、自民党ホームページ、2017年12月20日、https://www.jimin.jp/news/policy/136448.html[2022-09-15]。加之2021年初新冠肺炎疫情肆虐，为应对疫情，民众对于“紧急事态条款”入宪的接受度进一步增加。(2)「緊急事態条項新設の改憲『必要』57% コロナ禍補償は賛否二分」、中日新聞ホームページ、2021年5月1日、https://www.chunichi.co.jp/article/246310[2022-10-08]。为此，安倍及其继任者菅义伟、岸田文雄“接力”推进实质性修宪进程。目前，日本修宪势力借新冠肺炎疫情将“紧急事态条款”作为修宪的切入点。若日本“紧急事态条款”入宪，将确立“国家总动员体制”，势必对东亚地区和平稳定产生严重的负面影响。为此，分析日本“紧急事态条款”入宪的实质、影响及走势，研判意义重大。

近代宪政意义上的“紧急事态条款”出现于20世纪初，随着两次世界大战、世界性经济危机、1918年大流感等事件的发生，各国开始在法理与实践层面对其进行深入研究与探讨，紧急事态条款开始融入绝大多数国家的宪法和部门法中，并在战争、动乱、灾害、传染病等紧急事态应对中得以适用。(3)联合国193个国家中已经有179个国家在宪法中明文制定了“紧急事态条款”，而其余14个国家(包括日本)则通过特别立法方式予以调整。参见滕宏庆：《紧急宪法：自由与安全的紧急正义》，法律出版社2018年版，第54页。“紧急事态”的概念在各国立法上名称不一，类似提法有“紧急状态”“紧急情况”“非常状态”等，其实表达的是同一内涵。这一概念在日本立法上被称为“紧急事态条款”。在《中华法学大辞典·宪法学卷》中，关于“紧急事态”的表述为“紧急状态，又称紧急事态。国家因战争、内战、严重自然灾害等原因造成全国或者部分地区的安全和社会秩序受到严重威胁或者破坏时的危急情势。当国家出现紧急情况时，均应采取紧急应变措施。如：宣布战争状态、发布紧急命令、全国总动员或者局部总动员、戒严或者军事管制等，以采取相应的应急措施。通常由国家权力机关或者国家元首宣告。”(4)许崇德主编：《中华法学大辞典·宪法学卷》，中国检察出版社1995年版，第287页。这样的紧急事态，一般是指政府依据宪法所获得的平时状态下的权力难以处理的事态。(5)王安鹏：《我国宪法上的紧急状态条款研究》，北京大学出版社2014年版，第3页。显然，“紧急事态”在法理上允许了特别的国家权力的存在。可以说，实行“紧急事态”的目的是要赋予政府一种特别权力，可以对宪法和法律中关于国家活动和个人权利的某些规定加以调整，这就是“紧急事态条款”。从其作为国家权力的性质来看，也可称之为“国家紧急权”。

二战前，日本在宪法学说中对“紧急事态”的研究较为贫乏，仅有大西芳雄的《国家紧急权的界限》和尾高朝雄的《国家紧急权的问题》等个别著述受到关注。(6)大西芳雄「国家緊急権の限界」、田村徳治編『佐佐木博士還暦記念憲法及行政法の諸問題』、有斐閣、1938年、83―101頁；
尾高朝雄「国家緊急権の問題」、『法学協会雑誌』1944年62巻9号、893―931頁。大西芳雄在《宪法基础理论》中提出：“从实证法角度来看，‘国家紧急权’是其权力行使受到限制的非常权力”。(7)大西芳雄『憲法の基礎理論』、有斐閣、1975年、220頁。尾高朝雄关于“国家紧急权”的特质分析如下：“为了维护国家的存在，在紧急事态时，打破法律的权力可以作为一种法律而予以发动，这就是‘国家紧急权’的特质。”(8)尾高朝雄「国家緊急権の問題」、『法学協会雑誌』1944年62巻9号、893頁。在日本著名宪法学者芦部信喜看来，所谓“国家紧急权”，是指在遇到战争、内乱、恐慌、大规模自然灾害等紧急情况下，国家权力为维持国家的存在而停止人权保障和权力分立的制度。(9)芦部信喜『憲法第七版』、岩波書店、2019年、388頁。这一概念解释在日本法学界具有一定的代表性。

根据以上对“国家紧急权”的定义及对其特质的描述，有日本学者将“国家紧急权”的特征总结如下：第一，这是为了国家生存而提出的法律理论，理应受到国家保护的国民则被置于其后；
第二，宪法规范的效力暂时全部或部分停止；
第三，掌握国家权力的人可以凌驾于宪法之上，将自己的权力行使正当化，并在事后主张其行为的合法性。(10)加藤一彦「緊急事態法制の憲法構造問題——国家緊急権の考察(2)」、『現代法学』2021年12月第41号、4頁。由此看来，“紧急事态”与宪法之间存在着一种内在的紧张关系，即“紧急事态”的特殊性与宪法价值的普遍性之间存在着矛盾和冲突，如果协调不好这种冲突，会带来巨大的危险。(11)郭春明：《论紧急状态下的宪法效力》，《法学》2003年第8期，第37页。“紧急事态”作为一种法律制度，必须回答的问题是，如何在紧急事态下使国家的活动有所遵循，有法可依，不允许任何人或任何机构以克服危机为由脱离法律的规范、约束而为所欲为。

回溯历史，近代日本开始在国内实行军事独裁，确立军国主义体制，大肆发动侵略战争，给亚洲地区的国家和人民带来深重灾难，多是与“紧急事态”时的权力行使或滥用相关。颁布于1889年的《大日本帝国宪法》(以下称《明治宪法》)中设有“紧急事态条款”等是其走上军国主义道路的原因之一。(12)内藤光博『憲法調査会「報告書」における「平和主義」の検討——「戦争の放棄」から「平和主義の放棄」へ』、専修大学社会科学研究所月報、2005年4月、25頁。《明治宪法》中对“紧急事态条款”的规定表述如下：作为主权者的天皇有权在非常时期处理一切事务。规定在非常时期天皇行使统帅权(第11条)时，拥有宣告戒严(第14条)、施行大权(第31条)的权力。“为保持公共之安全或避免灾厄，依紧急之必要”(第8条1项)的情况下，天皇可以发布紧急敕令。“为保持公共安全，有紧急之需要时”，天皇可以行使紧急财产处分权(财政紧急命令)(第70条)。(13)『大日本帝国憲法』、日本国立国会図書館、https://www.ndl.go.jp/constitution/etc/j02.html[2022-09-15]。在应对紧急事态时，天皇高度集权。正如日本史学家井上清所指出的那样，“天皇是大日本帝国的唯一最高的统治者，尤其是大日本帝国军队的唯一最高的绝对统帅”。同时，“他作为大日本帝国的道德和精神的最高权威，要求作为臣民的日本国民，无条件地效忠、服从和尊崇他”。“没有这个日本国唯一最高统治者的命令或同意，大日本帝国对外进行战争是不可能的。”(14)井上清：《天皇的战争责任》，吉林大学日本研究所译，商务印书馆1983年版，第13—18页。可见，《明治宪法》作为当时日本国家的最高法律赋予了天皇管理国务的最高权力，天皇处在国家权力的中心，集一切国家权力于一身，神圣不可侵犯，可以以种种理由启动应对“紧急事态”的“国家紧急权”，这也是日本走上军国主义道路的原因之一。

战后日本被盟军占领，盟军统帅麦克阿瑟在日本实行民主改革，尤其在拟定现行《日本国宪法》时特意未设置“紧急事态条款”。也就是说，驻日美军主导出台现行《日本国宪法》就是为了根除昔日日本军国主义体制，以及对外发动战争的法理依据。故日本现行宪法也被称为“和平宪法”，其序言中强调了和平生存权，并且在第九条中规定了日本永远放弃以国权发动战争、武力威胁或以武力作为解决国际争端的手段。既然《日本国宪法》并不包含战争和军队的相关内容，自然也就未将战时允许行使“国家紧急权”的“紧急事态条款”内容纳入其中。其不设“紧急事态条款”的理由如下：第一，从民主主义角度出发，尽量防止政府凭一己之力行使相关权利；
第二，从立宪主义角度来看，以“紧急事态”为借口，政府的自主判断会破坏宪法；
第三，若有“紧急事态”可由临时国会或参议院紧急集会应对；
第四，“紧急事态”可通过完善相关法律制度加以应对和防范。(15)『日本国憲法制定時の会議録(衆議院)』、衆議院ホームページ、昭和21年7月15日、https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_kenpou.nsf/html/kenpou/seikengikai.htm[2022-10-15]。也就是说，出于防止日本军国主义再生之考量，现行《日本国宪法》不设“紧急事态条款”。在有关日本宪法的代表性著述《宪法第6版》中是这样解释的：设立“紧急事态条款”，“谋求权力向执行权的集中和强化以克服危机，具有破坏立宪主义的巨大危险性”。(16)芦部信喜『憲法第六版』、岩波書店、2015年、376頁。的确，在日本“历史修正主义”盛行的今天，仍然残留着日本军国主义思想。日本当年给亚洲人民带来的惨痛历史教训告诉我们，要时刻关注日本修改“和平宪法”的动向，正如有的日本学者所言，“紧急事态条款”入宪“会带来更多的危险性”。(17)永井幸寿「災害対策の効果的な法制度(緊急事態条項)」、『日本信頼性学会誌 信頼性』2016年第5号、326頁。

自1947年5月3日《日本国宪法》开始实施后，日本学界和政界关于“紧急事态条款”是否应该引入宪法，或者在宪法上通过某种宪法解释来间接说明它的存在的讨论一直在持续。通过分析日本代表性学者的观点以及政界的动向，我们可以看出，关于“紧急事态条款”入宪的论争，日本学界和政界的态度发生了从反对到赞成的明显转变。

(一)日本学界对于“紧急事态条款”入宪论争的演进

关于《日本国宪法》中没有设置“紧急事态条款”这一点，最先提出问题的是1947年9月成立的东京大学宪法研究会。该研究会的田中二郎在研究报告《修改宪法的诸问题》(18)東京大学憲法研究会「憲法改正の諸問題」、『法学協会雑誌』1949年67巻1号、1―84頁。总论部分中对“紧急事态下的措施”进行了深入研究。根据田中二郎的说法，“在我们研究会中，多数意见都认为没有必要制定有关紧急事态的法律措施的规定，准确地说，我们都积极地反对设置这样的规定”。他进一步指出：“如果对所有紧急事态下采取的措施规定得太宽泛，那就招致了滥用的危险。”(19)同上，第8―9页。田中的观点在当时的学界具有一定的代表性，也就是说，新宪法颁布初期“紧急事态条款”被认为是不必要的。但是，后来随着日本国内外形势的变化，逐渐出现了宪法应该积极纳入“紧急事态条款”的相关论说。

自20世纪50年代后期起，日本学界关于“紧急事态条款”的观点主要围绕两个方向展开：一是通过修改宪法承认“国家紧急权”并新设“紧急事态条款”，二是要求根据不成文宪法启动“国家紧急权”。围绕这两个方向，学术界展开了长期的论争和研究，形成了如下代表性的学术观点。

首先，围绕第一个方向展开研究的代表性学者是大西芳雄。他力主修改宪法，认为没有预想到紧急事态的现行《日本国宪法》是“有欠缺的宪法”。(20)大西芳雄『憲法の基礎理論』、有斐閣、1975年、224頁、235頁。持同样观点的新正幸在1995年的《紧急权和抵抗权》一文中也指出，日本现行宪法在关于“国家紧急权”方面“沉默”，是“有欠缺的宪法”，“紧急事态条款”入宪是必要的。(21)新正幸「緊急権と抵抗権」、樋口陽一編『講座憲法学第1巻 憲法と憲法学』、日本評論社、1995年、224─226頁、231頁。同样也有反对“紧急事态条款”入宪的观点，其中小林直树在1979年出版的《国家紧急权》中否定了所谓的“国家紧急权”。他认为：“现行宪法没有设置紧急权的规定，既不是宪法的欠缺，也不是存在缺陷，而是鉴于二战前旧体制的经验教训，具有消除旧体制遗患和贯彻和平主义原则及民主主义的积极意义。”(22)小林直樹『国家緊急権』、学陽書房、1979年、181頁。古川纯在1993年出版的《日本国宪法的基本原理》中也认为：“宪法的沉默绝不表明这是‘有欠缺的宪法’，而是根据和平主义和第9条的规定，表明了否定‘国家紧急权’的原则性态度。”(23)古川純『日本国憲法の基本原理』、学陽書房、1993年、193頁、194頁。

其次，关于“紧急事态条款”入宪论调的第二个方向，是要求根据不成文宪法启动“国家紧急权”，即在宪法没有规定“紧急事态”的情况下，政府做出一定的应对行为，事后由议会要求免责。日本著名宪法学者高柳贤三在1964年的《宪法调查会报告书》中提出“不成文原理”，表明了在“紧急事态”下承认政府的措施权的见解。(24)憲法調査会『憲法調査会報告書』、1964年、772―773頁。高柳就“不成文原理”在1964年的《关于宪法的逐条意见书》中进一步指出，“在宪法中规定紧急事态的措施是有害而无益的”，在发生紧急事态的情况下，“不管宪法的规定如何，都可以采取立即应对的紧急措施，这是不成文的原理”，该措施权“与自卫权相同，是国家本质的东西，即使宪法没有明文规定也实际存在”。(25)高柳賢三「憲法に関する逐条意見書」、『ジュリスト』1964年289号、42頁。持同样观点的佐藤幸治在2020年的《日本国宪法论(第二版)》中也认为，作为“非常手段式的宪法保障”，“为了谋求宪法的存续而采取的非常措施，这作为不成文的法理必须予以肯定”。(26)佐藤幸治『日本国憲法論 第2版』、成文堂、2020年、62頁。也就是说，即便在不修改现行日本宪法的前提下，行使“国家紧急权”也成为可能。总之，日本现行宪法实施以来，即便赞成“紧急事态条款”入宪的具体论调和方式有所不同，但愈来愈明显地表现出从反对到赞成的转变倾向。

(二)日本政界对于“紧急事态条款”入宪的意向

关于“紧急事态条款”入宪的讨论不仅仅停留在日本学界，日本政界的修宪势力也试图将其纳入政治议程。日本自民党自建党以来，就以修改和平宪法、增强自主防卫力量为立党理念。2022年3月12日，在自民党总部举行的“自民党全国干事长会议”上，岸田文雄就修宪事宜强调，“这是自民党建党以来的党纲，现阶段必须完成”。(27)「首相、夏の参院選勝利へ決意 改憲『今こそ成し遂げねば』」、ヤフー日本ニュースホームページ、2022年3月12日、https://news.yahoo.co.jp/articles/cef9cc5ff6c9b2733d9787078f36d84d7b5f1a96[2022-03-15]。在5月3日日本宪法纪念日，岸田文雄称“紧急事态条款”是“极其重要的课题”。(28)「岸田首相、憲法改正に『挑戦し続ける』 集会にビデオメッセージ」、朝日新聞ホームページ、2022年5月3日、https://www.asahi.com/articles/ASQ535SQFQ53UTFK00P.html[2022-05-04]。同样，在日本国会中的修宪势力对于“紧急事态条款”入宪的意愿也非常强烈。(29)《调查：日本参议员54%赞成把自卫队写入宪法》，共同网，2022年7月16日，https://china.kyodonews.net/news/2022/07/1d3664200ec9-54.html[2022-07-20]。以应对新冠疫情、自然灾害为由，日本修宪势力加速推动“紧急事态条款”、自卫队入宪的动向凸显。

长期以来，日本自民党都在为“修宪”寻找各种突破口。以大型自然灾害为名，在宪法中增加“紧急事态条款”的明显尝试，体现在2011年东日本大地震和地震引发的福岛第一核电站事故论争中。此后，2020年初暴发的新冠疫情为自民党推动“修宪”又一次提供了重要契机。在地震和疫情的形势下，国民更容易接受“紧急事态条款”，成为了“修宪”的重要突破口。在新冠疫情的影响持续发酵的背景下，日本国民对于该条款入宪的接受度也于近年发生了逆转。(30)《调查：57%的日本人认为需要为应对新冠疫情修宪》，共同网，2021年5月1日，https://china.kyodonews.net/news/2021/05/6b9c07862ecc-57.html[2022-05-02]。

2011年东日本大地震之后，以应对自然灾害为名引入“紧急事态条款”的修宪讨论愈演愈烈。自2012年日本自民党在公布的《日本国宪法改正草案》中引入“紧急事态条款”之后，2015年5月7日，日本众议院宪法审查会就修改宪法进行讨论时，自民党、公明党、维新党等一致提到“紧急事态条款”入宪的必要性和重要性。2015年11月安倍晋三首相以应对灾害为由在国会上明确表示要在宪法中设立“紧急事态条款”，即“国家紧急权”。另外，在2016年11月17日及同月24日的众议院宪法审查会上，也有众多修宪派议员将“紧急事态条款”作为改宪项目之一提出。

“紧急事态条款”再次被推向修宪的契机是新冠疫情的感染扩散，民众将疫情防控诉诸“紧急事态条款”，这就为日本修宪势力提供了一个将“紧急事态”入宪的绝佳机会。日本共同社“关于宪法的舆论调查”结果显示，57%的受访者认为“为了应对新冠病毒等传染病、大规模灾害，有必要对现行宪法进行修改，增设‘紧急事态条款’”。(31)同上。从新冠疫情暴发的2020年1月末开始，执政的自民党就提出“有必要进行修宪讨论”，“疫情是修宪的一个大实验台”(32)「新型肺炎『緊急事態、改憲の実験台』自民内に意見、野党·公明反発」、朝日新聞ホームページ、2020年2月1日、https://www.asahi.com/articles/DA3S14349131.html[2022-09-15]。等论调。同年的宪法纪念日，安倍晋三首相还以视频方式参加了“日本会议”为主体的修宪集会。他在视频中表示：“在经历了像这次这样前所未有的危机的现在，为了在紧急事态中保护国民的生命和安全，在紧急事态中国家和国民应该发挥什么样的作用去克服困难。如何在宪法中规定这一问题是非常重要的课题。”(33)「安倍首相の新型コロナを利用した『憲法に緊急事態条項を』メッセージに避難殺到！」、リテラホームページ、2020年5月3日、https://lite-ra.com/2020/05/post-5404.html[2022-09-15]。

安倍的继任者菅义伟首相在2021年宪法纪念日的修宪集会上表示：“由于新冠疫情事件的发生，人们对紧急事态的应对更加关心。”(34)「緊急事態条項や『改憲4項目』実現を 首相がメッセージ」、朝日新聞ホームページ、2021年5月3日、https://www.asahi.com/articles/ASP535S6SP53UTFK009.html[2022-09-15]。自民党政权动辄把应对新冠疫情对策和民众防疫的意愿作为“紧急事态条款”入宪的借口。然而，自民党借助舆论推动“紧急事态条款”入宪的效果很明显。

“紧急事态条款”认可国家机关(特别是首相)在战争、内乱、大规模自然灾害等紧急事态发生时采取平时不允许采取的紧急措施，拥有不比平时的重大权力，而可能违背现行宪法的和平主义法理原则。同时，从法律意义上讲，若“紧急事态条款”入宪，则意味着在紧急事态发生时，可以解除“立宪主义”权力分立的制约，产生“滥用”的危险。近期日本修订的“安保三文件”决定，日本将发展可对敌方导弹基地发起直接攻击的“反击能力”，并将大幅提升防卫预算，采取多项新举措强化防卫力量。对此,2022年12月26日，核爆受害者在日本广岛市内举行了抗议行动，抨击内阁会议敲定写明拥有“反击能力”(对敌基地攻击能力)的三份安保相关文件是违反宪法的暴行。抗议者们高呼“不准增加军费”及“反对大增军备和大增税”等。广岛县核爆受害者团体协议会理事长佐久间邦彦强调：“军费增至国内生产总值(GDP)的2%是极其异常的增额。”“广岛全体行动”联合代表、律师石口俊一也发表演讲称：“岸田政府绕开了国会，而在内阁会议上擅自决定。不禁让人联想到战前日本走向侵略的历史。”(35)《核爆受害者等在广岛抗议内阁会议敲定安保文件》，共同网，2022年12月27日，https://china.kyodonews.net/news/2022/12/dc089a0d661d.html[2022-12-27]。此外，有日本媒体指出，这违背了二战后日本基于“和平宪法”的“专守防卫”政策，成为日本安保政策的一大转折点。(36)「『反撃能力』保有新たな『国家安保戦略』等が閣議決定 日本の防衛はどう変わる？」、ヤフー日本ホームページ、2022年12月16日、https://news.yahoo.co.jp/articles/680d2ad7044b3161582b9f87438d94262aca50d3?page=1[2022-12-17]。这表明，日本正在加快突破“和平宪法”，从“守”向“攻”转变。总之，种种事实表明，应对自然灾害和新冠疫情只是日本修宪势力力图以“紧急事态条款”入宪为突破口谋求更大政治权限的借口，其真实意图或是为海外动武或发动战争创造法理依据。

日本修宪势力谋求“紧急事态条款”入宪已进入快车道。安倍晋三、菅义伟和岸田文雄三任首相都将该议题提上日程。未来日本将加速推动“紧急事态条款”入宪，剔除日本现行宪法的和平主义精神。在此，有必要深入分析日本“紧急事态条款”入宪背后的逻辑和实质。

第一，自然灾害、新冠疫情等是日本自民党主张“紧急事态条款”入宪的借口，其实质是为了修改“和平宪法”。对于自民党执着于“紧急事态条款”入宪，有日本学者对此质疑：“如果不引入具有危险性的‘紧急事态条款’，就不能应对自然灾害吗？”(37)飯島滋明「緊急事態条項の是非について」、『名古屋学院大学研究年報』2015年12号、55頁。“首相完全可以根据《灾害对策基本法》等，设立紧急灾害对策本部，采取及时的措施。”(38)川口英俊「阪神大震災初動体制の危機管理——政治·行政の対応」、『慶応義塾大学大学院法学研究科論文集』1995年第36巻、41—63頁。例如，阪神淡路大地震时，由于消防团的努力，淡路岛伤亡情况较轻，事实证明立即采取应对措施的地区受灾较少，这在当时也得到了社会的认可。该事例表明，即使没有“紧急事态条款”入宪而行使“国家紧急权”，也可以通过消防和警察等部门的防灾减灾活动来应对自然灾害。该日本学者还提出，“紧急事态条款”入宪并不是应对自然灾害的必要条件，否则有可能发生日本战前实施“紧急事态条款”所引发的国家权力的扩大和滥用。(39)飯島滋明「緊急事態条項の是非について」、『名古屋学院大学研究年報』2015年12号、53頁。典型的事例有，在1923年发生关东大地震时，日本曾基于当时《明治宪法》中的“紧急事态条款”，根据紧急敕令(《明治宪法》第八条)实施了在战时和事变等情况下将权限集中于军队的戒严令，当时戒严令适用范围被肆意扩大，发生了许多中国人和朝鲜人被屠杀的事件。(40)「災害教訓の継承に関する専門調査会報告書 1923年関東大震災第2編」、内閣府防災情報ホームページ、https://www.bousai.go.jp/kyoiku/kyokun/kyoukunnokeishou/rep/1923_kanto_daishinsai_2/index.html[2022-10-15]。显然，当时日本政府对“紧急事态条款”的滥用扩大了事态，引发了国际争端。

事实上，为了应对自然灾害危机，日本以现行宪法和内阁法等为基础，出台了50余部配套的法律、法规和大量政令与应急计划，具备相当完善的危机管理机制及相关法律法规。如，日本1961年出台的《灾害对策基本法》规定各级政府、有关政府部门和公共机构必须每年对其防灾计划进行研究，及时加以修改完善。日本首相根据《灾害对策基本法》《地震防灾对策特别措施法》的有关规定，有权决定并宣布全国或者部分地区进入紧急事态。从日本较为完善的危机管理机制和法律体制来看，现有的相关法律能够有效应对各种自然灾害等危机。

而且，日本政府设立的“东京电力福岛核电站事故调查验证委员会”在其最终报告中分析事故原因及对策时，并没有写明抗灾需要修改宪法，或引入“紧急事态条款”的内容。作为灾害对策，其中提到，平时应该制定防灾计划和实施防灾训练，县和相关市町村应该联合构建具有时效性的避难计划及训练等。(41)『東京電力福島原子力発電所における事故調査·検証委員会 最終報告』、内閣府ホームページ、https://www.cas.go.jp/jp/genpatsujiko/intellectual_meeting/first_intellectual1/reference2.pdf[2022-10-15]。另外，日本国会设立的“东京电力福岛核电站事故调查委员会”在报告书中分析事故原因时，也并未写明完善防灾对策需要修改宪法加入“紧急事态条款”的建议。(42)『国会事故調 東京電力福島原子力発電所 事故調査報告書 要約版』、国立国会図書館ホームページ、https://dl.ndl.go.jp/view/download/digidepo_3514602_po_naiic_youyaku.pdf?contentNo=1&alternativeNo=[2022-10-15]。对此，日本学者饭岛滋明在《紧急事态条款的是与非》一文中明确指出，“紧急事态条款”与其说是应对自然灾害，不如说是构筑战争执行体制、“建设能打仗的国家”的一环。为了修改宪法第九条，将国民更容易接受的“紧急事态条款”作为“试探性修宪”的前奏，具有强化掌权者的地位、侵犯人权、赋予掌权者发动战争的手段等危险性。(43)飯島滋明「緊急事態条項の是非について」、『名古屋学院大学研究年報』2015年12号、57頁。

除了地震等大规模自然灾害外，新冠疫情也成了日本自民党推动“紧急事态条款”入宪的由头。随着新冠病毒的扩散，日本政府于2020年1月7日正式决定发布紧急事态宣言。依照《新型流感等对策特别措施法》发布的紧急事态宣言，该法案并不具有禁止人们外出的强制力。因此，在“新冠疫情对策”的掩护下，日本修宪势力希望通过修改宪法获得法律依据后，对疫情防控这样的紧急事态采取强制措施。但是，很显然借疫情为由设置的“紧急事态条款”也有极大可能用于应对所谓的地区冲突，为海外动武和发动战争创造条件。也就是说，该条款所带来的权力滥用很可能会对地区和平稳定带来巨大危险。正如日本学者所言，如果“紧急事态条款”入宪的话，政府是否会滥用“紧急事态条款”而再次引发“国家失控”的可能。(44)大前研一「緊急事態条項、9条よりも重大すぎる憲法改正ポイント」、PRESIDENT Online、2021年7月2日、https://president.jp/articles/-/46808?page=2[2022-09-15]。通过以上分析，我们看出了自民党以自然灾害和新冠疫情为借口推动“紧急事态条款”入宪的背后逻辑。可见，应对自然灾害和新冠疫情危机已然成为修宪势力引入“紧急事态条款”的借口。

第二，自民党《日本国宪法修改草案》中关于“紧急事态条款”的规定，无不体现其扩大权力的意愿。2012年4月27日，日本自民党通过了《日本国宪法修改草案》(以下简称“草案”)，在该草案中写入了“紧急事态条款”，其中各条规定均透露着以“国家紧急权”介入地区冲突乃至海外动武的意涵。

(1)草案第98条第1项规定：“当外部对我国发动武力攻击、发生内乱等引发社会秩序混乱时，或发生地震等大规模自然灾害以及其他法律认定的紧急事态时，当认为特别有必要时，根据法律规定，内阁总理大臣可以在内阁会议上发表紧急事态宣言。”第2项规定：“紧急事态宣言，依照法律规定，事前或事后必须得到国会的承认。”(45)『日本国憲法改正草案』、自民党ホームページ、2012年4月27日、https://storage.jimin.jp/pdf/news/policy/130250_1.pdf [2022-09-15]。该条款明确表明了“紧急事态条款”入宪的本质所在，即首相可以在发生内乱、自然灾害或是受到所谓的武力攻击时发表紧急事态宣言，启动“国家紧急权”。尽管有国会事先或事后确认的限制，但扩大了首相权力的事实毋庸置疑。

(2)草案第99条第1项规定：“发布紧急事态宣言时，根据法律规定，内阁可以制定与法律具有相同效力的政令；
内阁总理大臣可以在财政上做出必要的支出及其他决定；
可以对地方自治体负责人做出必要的指示。”(46)同上。很显然，以上规定都是为了扩大首相权力。具体来说，行政权可以行使立法权，很可能带来权力分立被搁置的危险，内阁总理大臣财政权力的扩大也存在潜在危险性。对此，日本学者指出，在现行日本宪法中，“国会财政中心主义”(宪法第83条)、“租税法律主义”(第84条)等规定对自卫队的行动和装备起到制约作用。但是，自民党在《日本国宪法改正草案》中提出搁置“财政国会中心主义”，这为进行战争编制战时预算提供可能。将“租税法律主义”束之高阁，可以在没有国会干预的情况下向市民征收战争所需的税金和物资。特别是草案中关于“可以对地方自治体负责人做出必要的指示”的规定，有悖于现行日本宪法中为了“实现和平主义”而“保障地方自治”(宪法第八章)的精神。现行日本宪法强化地方政府的权力，可以阻止中央政府发动独断专行的战争。而在自民党的草案中，以“紧急事态条款”为依据，可以剥夺地方自治体的权限，由国家采取实施战争的措施，这是将中央强加于地方，扩大中央政府权力的做法。(47)飯島滋明「緊急事態条項の是非について」、『名古屋学院大学研究年報』2015年12号、54頁。

(3)草案第99条第3项规定：“发出紧急事态宣言时，依照法律规定，在该宣言所涉及的事态中，任何人都必须遵守国家和其他公共机关为保护国民的生命、身体和财产而采取的措施的指示。在这种情况下，第14条(法律面前人人平等)、第18条(免于奴役和苦役的自由)、第19条(思想和良心的自由)、第21条(表达的自由)以及其他有关基本人权的规定要得到最大限度的尊重。”(48)『日本国憲法改正草案』、自民党ホームページ、2012年4月27日、https://storage.jimin.jp/pdf/news/policy/130250_1.pdf [2022-09-15]。上述内容尽管从表面上看是要尊重和保护人的生命、身体和财产，但其实质是要求任何人都必须遵守国家和其他公共机关的权力意志。因此有可能由此确立“紧急事态”时的“国家总动员体制”。

第三，执政的自民党力求通过“紧急事态条款”入宪，以更大的权力扩大“防卫力量”，乃至为海外动武做准备。日本学者对于自民党“紧急事态条款”入宪的目的做了如下概括：为了发动和投入战争，确立使自治体和国民合作的“国家总动员体制”；
实现战时预算和课税；
对反政府行为进行镇压等。事实上，安倍在就任日本首相期间确实在有条不紊地推进“建立能够在海外发动战争的国家”。(49)飯島滋明「緊急事態条項の是非について」、『名古屋学院大学研究年報』2015年12号、47—59頁。2013年12月，安倍政府制定了《特定秘密保护法》，出台了《国家安全保障战略》、新《防卫计划大纲》《中期防卫力整备计划》的“防卫政策三文件”；
2014年4月修改《武器出口三原则》；
2015年1月出台新版《宇宙基本计划》，2月修改《ODA大纲》，4月出台新版《日美防卫合作指针》，9月通过了被指为“战争法案”的系列安保法案等。上述法律条款的确立与实施逐步剔除了现行日本宪法中的和平主义精神，使日本具备了海外动武的法理依据。特别是2015年9月19日，安倍政府通过了一系列《和平安全法制整备法案》，在《武力攻击事态法修正案》中新增了“存立危机事态”概念，这是允许行使集体自卫权的，并允许政府根据对相关事态的判断，向其他利益相关的国家军队提供资源。显然，这与日本现行宪法的和平主义原理相抵触。但是，日本出台的安全保障法等相关法律文件中，早已有紧急事态相关内容的规定，也就是说“紧急事态条款”早已作为既定事实出现在了日本的各项法律中，并形成了较为系统的紧急事态法律制度。(50)例如，《灾害对策基本法》第九章中有灾害紧急事态、内阁下达紧急命令相关规定，《警察法》第六章有警察紧急事态相关规定，《安全保障会议设置法》中有关于发生紧急事态时如何处置的规定。此外，2003年通过的“有事法制”相关三法案、2004年通过的“有事法制”相关七法案中，对紧急事态时的应对措施做了相关规定。

上述事实表明，日本自民党“紧急事态条款”入宪的实质，是为了确立“国家总动员体制”，以更大的权力诉诸海外动武乃至发动战争。

日本企图以“紧急事态条款”为突破口，实现修宪目的，其最终是要摆脱“战后体制”，实现“正常国家化”，确立“国家总动员体制”，进而具备发动战争的条件。结合近代史上日本军国主义发动侵略战争的事实，我们必须警惕日本“紧急事态条款”入宪对地区和平稳定带来的负面影响。

首先，日本“紧急事态条款”入宪将会改变基于“和平宪法”的日本对外战略。日本现行宪法以国家最高法律形式承诺放弃战争、不保有武力，这是日本战后回归国际社会的前提，也是日本战后奉行和平主义路线的法律基石。《日本国宪法》规定，基于立宪主义和彻底的、永久的和平主义，为了防止外部的武力攻击，应当通过和平外交与周边各国建立友好关系，即使发生纠纷也应当通过和平手段加以解决。(51)「日本国憲法に緊急事態条項(国家緊急権)を創設することに反対する意見書」、日本弁護士連合会ホームページ、2017年2月、https://www.nichibenren.or.jp/document/opinion/year/2017/170217_3.html[2022-09-15]。日本“紧急事态条款”入宪动向表明，日本时刻企图“借机松绑”，摆脱“和平宪法”的束缚，通过“修宪”进行“战后外交总决算”，这必将违背现行日本宪法的和平主义原则，从而影响日本的对外战略走向。(52)吕耀东：《日本对外战略：国家利益视域下的战略机制和政策取向》，《日本学刊》2018年第5期，第18—34页。安倍晋三在第二次执政期间，多次在日本国会施政演说中强调要进行“战后外交总决算”，从而“开辟日本外交的新天地”(53)『平成31年1月28日第百九十八回国会における安倍内閣総理大臣施政方針演説』、首相官邸ホームページ、2019年1月28日、http://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement2/20190128siseihousin.html[2022-05-12]。，“确立日本外交新时代”(54)『令和2年1月20日第二百一回国会における安倍内閣総理大臣施政方針演説』、首相官邸ホームページ、2020年1月20日、http://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement/2020/0120shiseihoushin.html[2022-05-12]。。长期以来，日本的修宪与外交已经形成了互为表里、相互促进的互动关系。就外交而言，“紧急事态条款”入宪的作用在于：为日本谋求国家利益最大化创造诉诸武力、进行军事威慑的条件；
为了“紧急事态条款”入宪的目的，对内渲染周边威胁，为修宪创造舆论支持，同时借“朝核”问题制造地区紧张局势和国际舆论，为“紧急事态条款”入宪铺路。(55)吕耀东：《后安倍时代的日本外交：变数及走向》，《日本学刊》2020年第5期，第15—18页。2021年，日本政府把拥有对敌基地攻击能力定位为“有力选项”，并把大幅增加防卫费、加强日本自身防卫力量以“提升威慑力”作为对外政策的重心。(56)《自民党总裁选举候选人主张对朝加强威慑力》，共同网，2021年10月13日，https://china.kyodonews.net/news/2021/09/3de9c9f23f49.html[2021-10-15]。如今，新版“安保三文件”中明确记述日本将拥有攻击敌方导弹基地的“反击能力”，这违反了“和平宪法”第9条第2项规定的不保持战争力量和否定交战权的规定。(57)自由法曹団「敵基地攻撃能力の保有は許されない」、2021年4月5日、https://www.jlaf.jp/wp-content/uploads/2021/04/.敵基地攻撃能力の保有は許されない【敵機攻撃能力保有論に対する意見書】【完成版】.pdf [2022-12-20]。而日本国宪法和平主义原则的核心就在于宪法第9条第2项，早有日本学者指出，任何针对宪法第9条第2项的改废都超越了日本国宪法修正的界限。(58)参见：佐藤功『ポケット註釈全書憲法(下)(新版)』、有斐閣、1984年、1254頁；
古川純「自民党『新憲法草案』の狙うもの——『戦争のできる軍事国家』への道」、『軍縮問題資料』2006年1月号、13頁。这与“紧急事态条款”入宪相辅相成，暴露了日本企图将“专守防卫”转变为“积极防卫”的图谋，其有悖于现行日本宪法的和平主义精神。无论再怎样以周边威胁、自然灾害和新冠疫情为幌子，都无法掩盖日本“紧急事态条款”入宪的意图。原本基于对军国主义侵略战争反省的“和平宪法”因自卫队、“紧急事态条款”入宪加速而陷入名存实亡的境地。

其次，日本力求“紧急事态条款”和自卫队打包入宪，为日本积极介入地区乃至国际争端背书。近年来，日本政府通过渲染“中国威胁论”和周边事态恶化等托词，不断加强防卫力量建设。例如，日本通过修改《武器出口三原则》政策，加大对越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等南海声索国的武器出口，力求牵制中国的图谋显露无遗。日本新版《国家安保战略》将朝鲜定义为“重大而紧迫威胁”，将中国定义为“前所未有的最大的战略挑战”“我国和国际社会严重的担忧事项”，这与之前《国家安保战略》中将中国定位为“包括我国在内的国际社会的‘担忧事项’”相比，使用了更强烈的表达方式。(59)「国家安全保障戦略について」、内閣官房ホームページ、2022年12月16日、https://www.cas.go.jp/jp/siryou/221216anzenhoshou.html[2022-12-17]。未来日本将继续强化同美国、印度、澳大利亚等国家的军事合作。岸田文雄在第205届国会首相就职演说中表示：“以美国为首，联合澳大利亚、印度、东盟、欧洲等，与这些同盟国和志同道合的国家或地区携手，充分发挥日美澳印的框架，大力推进‘自由开放的印太’地区的安全合作。”(60)「第二百五回国会における岸田内閣総理大臣所信表明演説」、首相官邸ホームページ、2021年10月11日、http://www.kantei.go.jp/jp/100_kishida/statement/2021/1008shoshinhyomei.html[2022-05-15]。积极推进印太地区的“安全”合作，其目的是为了针对中国，激化南海问题。在涉及台海问题及日本的立场时，2022年8月31日日本自民党副总裁麻生太郎在横滨举行的研习会上表示，一旦台海发生大规模交火行动并进入战争状态，日本必然会受到影响，因此日本在必要的时候必须行使自己的集体防卫权。(61)「自民 麻生副総裁『台湾有事に備え 抑止力の整備必要』」、NHKホームページ、2022年8月31日、https://www3.nhk.or.jp/news/html/20220831/k10013797011000.html[2022-09-15]。可见，未来日本将继续加强日美澳印“四边机制”军事合作，加大对抗和遏制中国，破坏东亚地区的和平稳定和安全，这将严重增加中国面临的风险和挑战。

再次，日本推进“紧急事态条款”入宪严重违背了“和平宪法”精神，将损害日本与亚洲国家之间的关系，并危及地区乃至世界的和平、稳定与安全。虽然“紧急事态条款”尚未正式写入日本宪法，但其“入宪”已被加速纳入自民党政府的议程，值得从战略高度持续关注。事实上，近年来日本已通过修改一系列安保相关法律，力图突破“和平宪法”的限制，实现海外动武。这些法律的修改大多涉及允许政府根据对相关紧急事态的判断，向其他利益相关国家或盟国军队提供支援、行使集体自卫权、扩大自卫队海外军事行动任务和范围等内容。在这些法律的加持下，“紧急事态条款”入宪后，日本政府可以“紧急事态条款”为依据，在发生紧急事态时，编制战时预算，在没有国会干预的情况下向市民征收战争所需的税金和物资，剥夺地方自治体的权限，确立“紧急事态”时的“国家总动员体制”，最终具备由国家发动战争的条件。

综上所述，日本政府力主“紧急事态条款”入宪，正是改变“战后体制”、抛弃“和平宪法”的表现。值得关注的是，日本利用“紧急事态条款”修宪的“隐藏目的”是要建立战时“国家总动员体制”。正如日本学者指出的那样，实现“紧急事态条款”入宪，“和平宪法”的“法律锁链”就会松动，“权力的自由”就会引发“滥用的祸害”。(62)小林直樹『国家緊急権』、学陽書房、1979年、16頁、17頁。日本二战战败前的《明治宪法》中“紧急事态条款”的滥用带来的危害就是先例。

同时，与推动自卫队入宪相比，“紧急事态条款”更容易成为日本修宪的突破口，增大日后修宪的成功概率。早在2015年，日本自民党就将“紧急事态条款”作为众议院宪法审查会等的最优先议题进行讨论，认为该条款更具有达成的希望。显然自民党的想法是从容易的条款下手，先就修宪取得实际成果，造成“木已成舟”之效。在2022年日本第26届国会参议院选举中，修宪势力取得绝对性优势，快速将修宪提上议事日程。借此，日本首相岸田文雄表示，“修宪是非常紧迫的课题”，“必须拿出勇气去挑战”，“将尽快发起动议并进入国民投票程序”。(63)「岸田首相『きるだけ早く改憲発議、国民投票に結び付ける』」、朝日新聞ホームページ、2022年7月11日、https://www.asahi.com/articles/ASQ7C029QQ7BUTFK01S.html[2022-09-15]。而自民党极力主张的、与发动战争相关的“紧急事态条款”显然成为修宪的优先议题之一。目前，日本修宪势力在日本参众两院中的议席均已超过三分之二，具备了在国会发起修宪动议的所需条件。

可以预判，未来日本可能依据启动修宪的相关法规，采取具体措施切实推动“紧急事态条款”入宪，并以此为突破口，加快推进修宪进程，以实现自民党确定的“自主宪法”的立宪理念和长期政治目标。可以预见，以“修宪”作为基本方针的自民党将会继续利用执政地位，坚定不移地走“修宪”保守强硬路线。这将对东亚地区安全形势造成严重威胁，需要国际社会高度警惕。

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